Garay Hermosilla et al. v. Chile, Caso 10.843, Informe No. 36/96, Inter-Am. C.H.R., OEA/Ser.L/V/II.95 Doc. 7 rev. en 156 (1997).


INFORME N 36/96

CASO 10.843

CHILE[*]

15 de octubre de 1996

 

 

I. LA DENUNCIA Y EL TRÁMITE DEL CASO ANTE LA COMISIÓN

1. Con fecha 27 de marzo de 1991, la Comisión recibió una denuncia contra el Estado de Chile por violación del derecho a la justicia y por la situación de impunidad en que ha quedado la detención y desaparición de las siguientes personas:

1. Garay Hermosilla, Héctor Marcial (8 julio 1974); 2. Buzio Lorca, Jaime (13 julio 1974); 3. Elgueta Pinto, Martín (15 julio 1974); 4. Alvarado Borgel, María Inés (15 julio 1974); 5. Chacón Olivares, Juan Rosendo (15 julio 1974); 6. Guajardo Zamorano, Luis Julio (20 julio 1974); 7. Tormen Méndez, Sergio Daniel (20 julio 1974); 8. Andreoli Bravo, María Angélica (6 agosto 1974); 9. Dockendorff Navarrete, Muriel (6 agosto 1974); 10. Cabezas Quijada, Antonio Sergio (17 agosto 1974); 11. Barría Araneda, Arturo (28 agosto 1974); 12. Villalobos Díaz, Manuel Jesús (17 septiembre 1974); 13. Rodríguez Araya, Juan Carlos (17 noviembre 1974); 14. Castro Salvadores, Cecilia Gabriela (17 noviembre 1974); 15. Reyes Navarrete, Sergio Alfonso (17 noviembre 1974); 16. Pizarro Meniconi, Isidro Miguel Angel (19 noviembre 1974); 17. Vera Almarza, Ida (19 noviembre 1974); 18. Muller Silva, Jorge Hernán (29 noviembre 1974); 19. Bueno Cifuentes, Carmen Cecilia (29 noviembre 1974); 20. Silva Saldívar, Gerardo Ernesto (10 diciembre 1974); 21.Urbina Chamorro, Gilberto Patricio (6 enero 1975); 22. Contreras Hernández, Claudio Enrique (7 enero 1975); 23. Flores Pérez, Julio Fidel (10 enero 1975); 24. Molina Mogollones, Juan René (29 enero 1975); 25. Bruce Catalán, Alan Roberto (13 febrero 1975); 26. Vásquez Sáenz, Jaime Enrique (13 febrero 1975); 27. Acuña Reyes, Roberto René (14 febrero 1975); 28. Perelman Ide, Juan Carlos (19 febrero 1975); 29. Lagos Salinas, Ricardo (24 junio 1975); 30. Peña Herreros, Michelle (28 junio 1975); 31. Rodríguez Díaz, Mireya Herminia (25 junio 1975); 32. Lorca Tobar, Carlos Enrique (25 junio 1975); 33. Ferrús López, Santiago Abraham (11 diciembre 1975); 34. Quezada Solís, Mario Luis (12 diciembre 1975); 35. Ascencio Subiabre, José Ramón (29 diciembre 1975); 36. Boettiger Vera, Octavio (17 enero 1976); 37. Weibel Navarrete, José Arturo (29 marzo 1976); 38. Araya Zuleta, Bernardo (2 abril 1976); 39. Flores Barraza, María Olga (2 abril 1976); 40. Recabarren González, Luis Emilio (29 abril 1976); 41. Recabarren González, Manuel Guillermo (29 abril 1976); 42. Mena Alvarado, Nalvia Rosa (29 abril 1976); 43. Recabarren Rojas, Manuel Segundo (30 abril 1976); 44. Zamorano Donoso, Mario Jaime (4 mayo 1976); 45. Muñoz Poutays, Onofre Jorge (4 mayo 1976); 46. Donaire Cortéz, Uldarico (5 mayo 1976); 47. Donato Avendaño, Jaime Patricio (5 mayo 1976); 48. Escobar Cepeda, Elisa del Carmen (6 mayo 1976); 49. Díaz Silva, Lenín Adán (9 mayo 1976); 50. Concha Bascuñán, Marcelo Hernán (10 mayo 1976); 51. Espinoza Fernández, Eliana (12 mayo 1976); 52. Díaz López, Victor (12 mayo 1976); 53. Cerda Cuevas, Oscar Domingo (19 mayo 1976); 54. Rekas Urra, Elizabeth de las Mercedes (26 mayo 1976); 55. Elizondo Ormaechea, Antonio (26 mayo 1976); 56. Maino Canales, Juan Bosco (26 mayo 1976); 57. Maturana González, Luis Emilio Gerardo (8 junio 1976); 58. Pardo Pedemonte, Sergio Raúl (16 junio 1976); 59. Hinojoza Araos, José Santos (26 junio 1976); 60. Martínez Quijón, Guillermo Albino (21 julio 1976); 61. Canteros Prado, Eduardo (23 julio 1976); 62. Canteros Torres, Clara Elena (23 julio 1976); 63. Gianelli Company, Juan Antonio (26 julio 1976); 64. Godoy Lagarrigue, Carlos Enrique (4 agosto 1976); 65. Insunza Bascuñán, Ivan Sergio (4 agosto 1976); 66. Vivanco Vega, Hugo Ernesto (4 agosto 1976); 67. Herrera Benítez, Alicia Mercedes (4 agosto 1976); 68. Ramos Garrido, Oscar Orlando (5 agosto 1976); 69. Ramos Vivanco, Oscar Arturo (5 agosto 1976); y, 70. Vargas Leiva, Manuel de la Cruz (7 agosto 1976).

2. En la denuncia los peticionarios dan cuenta de las gestiones, recursos y trámites judiciales efectuados dentro de la jurisdicción interna de Chile, de la siguiente manera: en agosto de 1978, en representación de varios familiares de las personas antes citadas, la Vicaría de la Solidaridad del Arzobispado de Santiago, patrocinó una querella criminal contra el General de Ejército Manuel Contreras Sepúlveda, Director de la Dirección de Inteligencia Nacional (DINA), por la detención y posterior desaparición de esas personas entre los años 1974 y 1976. La querella se interpuso ante el Juzgado del Crimen competente, por el delito de secuestro agravado, que tipifica el artículo 141 del Código Penal chileno. El Juez a cargo de la investigación inmediatamente se declaró incompetente, sobre la base de que los inculpados en la querella estaban afectos al fuero militar. La parte querellante apeló dicha resolución ante la Corte de Apelaciones de Santiago, la que confirmó dicha incompetencia.

3. La querella fue remitida al Segundo Juzgado Militar de Santiago, tribunal que aceptó la competencia, ordenando instruir sumario conforme lo dispone el Código de Justicia Militar. El tribunal militar resolvió acumular a la querella 35 procesos que se encontraban en trámite en diversos Juzgados del Crimen de Santiago en relación con la desaparición de algunas de las personas que se mencionaban en la querella.

4. En la querella misma y luego durante el proceso ante el tribunal militar, se solicitó la realización de diligencias probatorias substantivas; sin embargo, todas ellas fueron rechazadas de plano por el tribunal militar, el que mantuvo el proceso paralizado en estado de sumario durante 11 años, a pesar de la abundante prueba que fue acompañada al proceso.

5. En diciembre de 1989, el Segundo Tribunal Militar de Santiago, a petición del Fiscal Militar General --institución creada por el régimen militar para representar los intereses del Ejército en juicio-- decretó el sobreseimiento definitivo de la causa, en aplicación del Decreto-Ley (D.L.) 2.191 de auto-amnistía de 19 de abril 1978, que aprobó el régimen militar que detentaba el poder con el propósito de perdonar los crímenes cometidos por personeros de ese régimen entre los años 1973 y 1978.

6. Con el propósito de impedir el cierre definitivo de la investigación y de determinar el paradero de las víctimas y la responsabilidad de los culpables, en enero de 1990 se presentó un recurso de inaplicabilidad, por inconstitucionalidad del D.L. de auto-amnistía, que había servido de fundamento para que el tribunal militar ordenara el sobreseimiento definitivo de la causa. Conforme lo señala la ley chilena, el recurso de inaplicabilidad fue presentado ante la Corte Suprema.

7. El 24 de agosto de 1990, el Pleno de la Corte Suprema de Chile, por unanimidad, decidió rechazar el mencionado recurso y confirmó, en consecuencia, la constitucionalidad del D.L. de auto-amnistía de 1978. En relación con la posibilidad de investigar judicialmente las desapariciones ocurridas durante el período cubierto por el D.L. de auto-amnistía, la Corte señaló que:

...la amnistía constituye un acto del Poder Legislativo que suspende de manera objetiva la declaración de criminalidad hecha por otra ley, como consecuencia de que hace desaparecer en el delito su punibilidad al eliminar la pena y todos sus efectos en los hechos ilícitos que comprende, e impide y paraliza definitivamente o para siempre el ejercicio de toda acción judicial que tienda a sancionarlos... Lo anterior significa, que una vez verificada la procedencia de la ley de amnistía deben los jueces proceder a declararla en conformidad con lo que al efecto preceptúan los artículos 107 y 408 No. 5 del Código de Procedimiento Penal, sin que en consecuencia tenga obligatoria aplicación lo dispuesto en el artículo 413 de este mismo Código, que exige para decretar el sobreseimiento definitivo que esté agotada la investigación con que se haya tratado de comprobar el cuerpo del delito y determinar la persona del delincuente.

8. Los agraviados presentaron ante la misma Corte Suprema un recurso final de aclaración del fallo y solicitaron reposición del mismo. El 28 de septiembre de 1990 la Corte Suprema por unanimidad confirmó su decisión de constitucionalidad del D.L. de auto-amnistía y además agregó que:

verificada la procedencia de la ley de amnistía o perdón, los jueces deben aclararla (sic), poniéndose término a la indagación o proceso judicial, puesto que así lo dispone el artículo 107 del Código de Procedimiento Penal, precepto que en esta situación prima sobre cualquier otro, puesto que obliga al juez, antes de proseguir con la acción penal, si los antecedentes que le suministre el proceso demuestran que se halla extinguida la responsabilidad procesal del inculpado, a pronunciarse sobre el punto negándose a dar curso al juicio, lo que hará, en consecuencia, sobreseyendo definitivamente la causa.

9. La Corte Suprema en ambos fallos señala que el D.L. de auto-amnistía no excluye el derecho de los agraviados a ser debidamente indemnizados por los tribunales civiles, por los perjuicios que los delitos les hubieren causado en su patrimonio. Si el D.L. de auto-amnistía, como la Corte lo interpreta, constituye una norma que incluso impide al juez ordenar una investigación y, para el caso que ésta se haya iniciado, lo obliga a suspenderla de inmediato, el derecho a la indemnización por daños resulta no sólo ilusorio sino también jurídicamente imposible, ya que la jurisprudencia unánime de los tribunales chilenos indica que las acciones civiles proceden una vez que se ha comprobado el cuerpo del delito y determinado la persona del responsable contra el cual deben entablarse dichas acciones. Así lo prescribe expresamente el artículo 40 del Código de Procedimiento Penal al señalar que la acción civil puede entablarse contra el personalmente responsable y contra sus herederos, y el artículo 254 No 3, del Código de Procedimiento Civil que prescribe imperativamente que la demanda civil debe contener el nombre, domicilio y profesión u oficio del individuo contra el cual se entabla.

10. Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto y, especialmente, el hecho que la Corte Suprema ha denegado a 70 chilenos acceso a la justicia en violación a lo establecido en la Convención Americana, actualmente vigente en Chile, y en vista de que es perfectamente previsible que la actual Corte Suprema mantenga su criterio sobre las limitaciones que establece el D.L. de auto-amnistía de 1978, las instituciones denunciantes solicitan a la Comisión que declare que el Estado de Chile ha violado el artículo 25 en relación con el artículo 1.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y, atendiendo a lo dispuesto en los artículos 1.2 y 43 del mismo instrumento, declare asimismo que el D.L. 2.191 que dictó es incompatible con las obligaciones de Chile a la luz de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

11. La Comisión transmitió las partes pertinentes de la denuncia al Gobierno de Chile el 1 de abril de 1991, solicitándole que remitiese información sobre los hechos denunciados u otra información pertinente dentro de un plazo de 90 días.

El 8 de julio de 1991, la Comisión recibió una nota del Gobierno, en la cual solicitaba una prórroga de 30 días para enviar su respuesta, la que fue concedida por la Comisión por nota de 11 de julio de 1991.

El 12 de agosto de 1991, la Comisión recibió una nueva solicitud de prórroga de 30 días para dar la respuesta a la denuncia, la que fue concedida por la Comisión el 16 de agosto de 1991.

La Comisión recibió la respuesta del Gobierno el 11 de septiembre de 1991. En el escrito del Gobierno se alega que no se habían agotado los recursos de la jurisdicción interna. El escrito señala asimismo, que la petición había sido presentada después de vencido el plazo de 6 meses que prescribe el artículo 46 b. de la Convención y los artículos 35 (b) y 38.1 del Reglamento de la Comisión.

El 15 de noviembre de 1994, la Comisión envió al Gobierno y a los peticionarios una comunicación mediante la cual se puso a disposición de ambas partes para arribar a un arreglo amistoso del asunto.

El 29 de diciembre de 1994, los peticionarios enviaron sus observaciones sobre la información que presentó el Estado de Chile con respecto al caso, las cuales fueron transmitidas al Gobierno el 11 de enero de 1995.

La Comisión celebró una audiencia sobre el caso el día 1 de febrero de 1995, con la participación de los representantes de los peticionarios y del Gobierno de Chile.

El día 11 del mismo mes, se otorgó una prórroga de 60 días al Gobierno de Chile para que formulase comentarios adicionales sobre el caso.

El 25 de agosto de 1995, la Comisión recibió la respuesta del Gobierno.

El 10 de octubre de 1995, se remitió al Gobierno el Informe No. 19/95 sobre admisibilidad, adoptado por la Comisión durante el 90 Período Ordinario de Sesiones.

II. ADMISIBILIDAD DEL PRESENTE CASO

12. De conformidad con lo previsto en el artículo 44 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante "la Convención), de la cual Chile es Estado Parte, la Comisión es competente para considerar este caso por tratarse de reclamaciones que alegan violaciones de derechos que garantiza la Convención Americana en su artículo 25, relativo al derecho a una efectiva protección judicial y en los artículos 1.1, 2 y 43, sobre el deber de los Estados de cumplir y hacer cumplir la Convención, de adoptar disposiciones de derecho interno para hacer efectivas las normas de la Convención y de informar de ello a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.

13. La reclamación reúne los requisitos formales de admisibilidad contenidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos y en el Reglamento de la Comisión, tal como se establece en el informe 19/95, sobre admisibilidad, adoptado por la Comisión durante su 90 Período Ordinario de Sesiones, en setiembre de 1995.

14. La presente reclamación no se encuentra pendiente de otro procedimiento de arreglo internacional ni es la repetición de petición anterior ya examinada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.

III. SOLUCIÓN AMISTOSA

15. En el desarrollo de la audiencia celebrada el 1 de febrero de 1995, la Comisión recordó a los representantes de los peticionarios y del Gobierno de Chile que, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 48 inciso f) de la Convención, tenía la obligación de ponerse a disposición de las partes a fin de llegar a una solución amistosa del asunto, fundada en el respeto a los derechos reconocidos en la Convención.

16. Mediante comunicación de 8 de febrero de 1995, ratificada el 8 de setiembre del mismo año, los representantes de las víctimas expresaron que no aceptaban un arreglo amistoso bajo ninguna condición, solicitando que se continuase con el procedimiento previsto en la Convención Americana.

Al no haberse llegado a una solución amistosa, la Comisión debe dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 50.1 de la Convención, emitiendo sus conclusiones y recomendaciones sobre el asunto sometido a su consideración.

IV. CUMPLIMIENTO DE LOS TRÁMITES ESTABLECIDOS POR LA CONVENCIÓN

17. Durante la tramitación del presente caso la Comisión ha concedido igualdad de oportunidades de defensa tanto al Gobierno de Chile como a los peticionarios y ha ponderado, con absoluta objetividad, las pruebas y alegatos que sometieron las partes.

En la tramitación del presente caso se han observado, cumplido y agotado todos los trámites legales y reglamentarios establecidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos y en el Reglamento de la Comisión.

V. ALEGATOS PRESENTADOS POR EL GOBIERNO DE CHILE

18. El Gobierno democrático de Chile alega que no ha dictado ninguna ley de amnistía incompatible con la Convención Americana, ya que el decreto-ley 2191 se expidió en 1978 bajo el régimen militar de facto.

19. El Gobierno solicita a la Comisión que tenga en cuenta el contexto histórico en que tuvieron lugar los hechos y la especial situación de retorno del país al régimen democrático, dentro de la cual el nuevo Gobierno tuvo que acoger las reglas impuestas por el régimen militar de facto, las que no podía modificar sino de conformidad con la ley y la Constitución.

20. El Gobierno ha intentado derogar el decreto-ley de amnistía, pero el precepto constitucional dispone que las iniciativas relativas a amnistías sólo pueden tener origen en el Senado [artículo 62 inciso segundo de la Constitución], donde carece de mayoría debido al número de personas no designadas por votación popular en ese cuerpo legislativo.

21. El Gobierno democrático ha exhortado a la Corte Suprema que declare que la amnistía vigente no puede ser obstáculo para que se investigue y sancione a los responsables.

22. La Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación, en cuyo informe se individualizó a las víctimas de violación a los derechos fundamentales bajo la dictadura militar, entre ellas los casos de las 70 personas comprendidas en esta denuncia, reconoció que los casos de estas personas constituían violaciones graves en las que tuvieron participación agentes del Estado y, al no determinarse su paradero, les atribuyó su condición de "detenidos desaparecidos".

23. Mediante ley 19123, dictada por el Gobierno democrático, se concedió a los familiares de las víctimas: pensión única vitalicia en monto no inferior a la retribución promedio de una familia en Chile; un procedimiento especial para la declaración de muerte presunta; atención especializada por parte del Estado en materia de salud, educación y vivienda; condonación de deudas educacionales, habitacionales, tributarias y otras con organismos estatales; y exención del servicio militar obligatorio para los hijos de las víctimas.

24. El Gobierno democrático expresó su conformidad con la calificación que han hecho los peticionarios respecto del carácter del Decreto-Ley No. 2.191, de 19 de abril de 1978, que buscó la exoneración de responsabilidad de los crímenes más graves cometidos en la historia de Chile.

25. El Gobierno pidió a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos que declare en su informe final que al Gobierno de Chile no le son imputables ni tiene responsabilidad alguna en las violaciones de los derechos que da cuenta la denuncia de los peticionarios en el presente caso.

VI. OBSERVACIONES DE LA COMISIÓN A LOS ALEGATOS DE LAS PARTES

A) Consideraciones Preliminares

a. Calidad de las autoridades que dictaron la amnistía

26. La llamada "ley de amnistía" es un acto de poder emanado del régimen militar que derrocó al Gobierno constitucional del Dr. Salvador Allende. Se trata por consiguiente, de autoridades que carecen de todo título o derecho pues no fueron elegidas ni designadas de manera alguna, sino que se instalaron en el poder por la fuerza, después de deponer al gobierno legal, en violación de la Constitución.

27. Un gobierno de hecho carece de título jurídico porque si un Estado se ha dado una Constitución, todo lo que no esté de acuerdo con ella es contrario a Derecho. La instalación del gobierno de facto en Chile fue producto de la fuerza y no del consentimiento popular.

28. La Comisión, ni aún con el propósito de preservar la seguridad jurídica, puede poner en un mismo plano de igualdad la juridicidad de un gobierno de jure con la arbitrariedad y contrariedad a Derecho de un gobierno usurpador, cuya posibilidad de existir es por definición el origen de la inseguridad jurídica. Tales gobiernos merecen el permanente repudio en defensa del Estado Constitucional de Derecho, así como del respeto a la vida democrática y al principio de la soberanía del pueblo basado en la vigencia plena de los derechos humanos.

29. En el presente caso los beneficiados con la amnistía no fueron terceros ajenos, sino los mismos partícipes de los planes gubernamentales del régimen militar. Una cosa es sostener la necesidad de legitimar los actos celebrados por la sociedad en su conjunto [para no caer en el caos] o los de responsabilidad internacional, porque no se pueden sortear las obligaciones asumidas en esos campos, y otra muy distinta extender igual trato a los que actuaron con el gobierno ilegítimo, en violación de la Constitución y las leyes chilenas.

30. La Comisión considera que sería absurdo pretender que el usurpador y sus seguidores pudieran invocar los principios del Derecho Constitucional, que ellos violaron, para obtener los beneficios de la seguridad que sólo es justificable y merecida para quienes se ajustan rigurosamente a ese orden. Lo actuado por el usurpador no puede tener validez ni es legítimo en sí mismo ni en beneficio de los funcionarios ilegales o de facto. Porque si quienes colaboran con dichos gobiernos tienen asegurada la impunidad de su conducta, obtenida bajo régimen usurpador e ilegítimo, no habría diferencia entre lo legal y lo ilegal, entre lo constitucional e inconstitucional, y entre lo democrático y lo autoritario.

31. El orden constitucional chileno debe, necesariamente, asegurar al Gobierno el cumplimiento de sus fines fundamentales, desatándolo de las limitaciones contrarias a Derecho e ilegítimos que le impuso el régimen militar usurpador, pues no resulta jurídicamente aceptable que éste pueda limitar al Gobierno constitucional que le sucede en el logro de la consolidación del sistema democrático, como tampoco que los actos del poder de facto gocen de la plenitud de los atributos sólo reconocibles, de por sí, a los actos legítimos del poder de jure. El gobierno de jure reconoce su legitimidad no en las normas emanadas del usurpador, sino en la voluntad del pueblo que lo elige, único titular de la soberanía.

b. El derecho constitucional chileno

32. La posición expresada en el párrafo anterior es coherente con el Derecho Constitucional chileno. La Constitución de Chile de 1833 disponía, en su artículo 158, que "Toda resolución que acordare el Presidente de la República, el Senado o la Cámara de Diputados, a presencia o requisición de un ejército, de un general al frente de una fuerza armada, o de alguna reunión de pueblo que, ya sea con armas o sin ellas, desobedeciere a las autoridades, es nula de derecho y no puede producir efecto alguno". A su vez, la Constitución de 1925 declaraba: "Ninguna magistratura, ninguna persona ni reunión de personas, pueden atribuirse, ni aún a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido por las leyes. Todo acto en contravención a este artículo es nulo". [artículo 4].

Hasta la misma "constitución" sancionada por Decreto-Ley del régimen militar expresa al respecto: "Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aún pretexto de circunstancias extraordinarias otra autoridad ni derechos que los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la constitución o las leyes. Todo acto en contravención a este artículo es nulo y originará las responsabilidades y sanciones que la ley señale" [artículo 7, segundo párrafo] [1]. En tanto que el artículo 5 del mismo documento establece que "el ejercicio de la soberanía reconoce como limitación el respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana", postulando que ningún sector del pueblo ni individuo puede atribuirse su ejercicio.

c. Derechos y libertades fundamentales de las personas, y el Estado

33. Igualmente, los derechos y libertades fundamentales no cesan ante un gobierno de facto, porque son anteriores al Estado y a la Constitución que los reconoce y garantiza, pero que no los crea. Por lo que es erróneo afirmar que un régimen de facto no tiene límites en su potestad anómala o anticonstitucional. De ahí que un gobierno al que se lo acusa de violar en forma sistemática los derechos fundamentales de sus gobernados, al exculparse a sí mismo mediante una amnistía, incurre en un grave abuso de poder.

34. En tal sentido dice el profesor Christian Tomuschat: "Sostener que en determinados casos se debe obediencia a leyes viciadas y a sus implacables ejecutores, equivaldría a hacer del Estado un fetiche de carácter divino no manchado ni por los actos más atroces y odiosos" (Véase "Sobre la resistencia a las violaciones a los derechos humanos", UNESCO, 1984, pág. 26).

d. El Derecho Internacional de los derechos humanos

35. El derecho internacional de los derechos humanos reafirma el concepto, a la luz de lo que establecen los artículos XX de la Declaración Americana y 23.1a. y b, de la Convención, los que resultan inderogables según el artículo 27.2 de esta última.

Otros instrumentos interamericanos reafirman lo anterior, tales como el artículo 3 de la Carta de la OEA, en tanto hace descansar el principio de solidaridad de los Estados americanos sobre el denominador común del "ejercicio efectivo de la democracia representativa".

La Corte Interamericana de Derechos Humanos

36. La Corte Interamericana de Derechos Humanos define como "leyes" a "la norma jurídica de carácter general, ceñida al bien común, emanada de los órganos legislativos constitucionalmente previstos y democráticamente elegidos y elaborada según el procedimiento establecido por las constituciones de los Estados Partes para la formación de las leyes" (subrayado nuestro) (OC/6, párrafo 38); definición a la cual llegó, con base en el análisis de los principios de "legalidad" y de "legitimidad" y del régimen democrático dentro del cual hay que entender el sistema interamericano de derechos humanos (OC/6, párrafos 23 y 32), según explicita en su OC/13, párrafo 25. Para la Corte, "el principio de legalidad, las instituciones democráticas y el estado de derecho son inseparables" (OC/8, párrafo 24). La adhesión decidida al régimen democrático ha sido señalado por la Corte: "La democracia representativa es determinante en todo el sistema del que la Convención forma parte" (OC/13, párrafo 34), lo cual completa sus criterios sobre "las justas exigencias de la democracia" que deben orientar la interpretación de la Convención, particularmente de aquellos preceptos que estén críticamente relacionados con la preservación y funcionamiento de las instituciones democráticas (OC/5, párrafos 44; 67 y 69). Tampoco debe olvidarse la doctrina de la Corte que destaca la importancia de la legislatura electa en la tutela de los derechos fundamentales (OC/8, párrafos 22 y 23) y aquella otra en punto al control de la legitimidad de los actos del Poder Ejecutivo por parte del Judicial (OC/8, párrafos 29; y 30 OC/9, párrafo 20).

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos

37. La CIDH se ha pronunciado sobre este tema en múltiples ocasiones. Así por ejemplo ha dicho "que el marco democrático es elemento necesario para el establecimiento de una sociedad política donde pueden darse los valores humanos plenos" [Véase, Diez Años de Actividades 1971-1981, pág. 331], cuando alude al poder predominante que se adjudica a órganos no representativos de la voluntad popular [íd. pág. 270]. En el Informe sobre Panamá, (1978), pág. 114, párrafo 3. Informe Anual 1978/80, p. 123/24; analizando un proyecto de Constitución política para Uruguay; en su informe sobre Suriname en cuanto a la participación popular aún en la elaboración de textos constitucionales (1983), pág. 43 párrafo 41; lo sostenido con relación al prebiscito en Chile, cuestionando su validez por haber tenido lugar durante la suspensión de las libertades públicas [Informe 1978/80, pág. 115]; y en lo resuelto en el caso "Ríos Montt c/Guatemala).

El sistema universal

38. Con referencia al sistema universal, cabría mencionar: a) la Carta de Naciones Unidas y su preámbulo ("Nosotros, los pueblos de las Naciones Unidas..."); en su referencia a la "libre autodeterminación de los pueblos" y al "desarrollo y estímulo del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos..."; b) la Declaración Universal, en su artículo 29; c) El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y d) lo dicho por el Comité de Derechos Humanos en "Ngaluba c/Zaire", párrafos 8.2 y 10 sobre la negativa del derecho a participar, en condiciones de igualdad, en la dirección de los asuntos públicos a raíz de sanciones aplicadas a ocho parlamentarios.

Gobierno usurpador y democracia

39. Por lo expuesto, la Comisión considera que la democracia representativa constituye el presupuesto esencial de la organización política y jurídica de los Estados americanos y, por consiguiente, que tanto lo actuado por un gobierno usurpador o de facto, como éstos en sí mismos, son incompatibles con las exigencias de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

B) Consideraciones Generales

40. La Comisión considera que en el presente caso la petición plantea una cuestión de derecho y procura determinar si el aludido decreto-ley y la forma como fue aplicado por los tribunales chilenos, es compatible con la Convención, en la medida en que no se ha controvertido ninguno de los hechos alegados y de que no es necesario confirmar hecho alguno.

41. Aunque el Gobierno democrático negó su responsabilidad por los hechos perpetrados por la dictadura militar, reconoció su obligación de investigar las pasadas violaciones de derechos humanos y estableció una Comisión de la Verdad en orden a averiguar los hechos y publicar sus resultados. Como una medida de reparación, el ex-Presidente Aylwin pidió perdón, en nombre del Estado de Chile, a los familiares de las víctimas. Además el ex-Presidente protestó públicamente por la decisión de la Corte Suprema que determinó que el decreto-ley de amnistía debería ser aplicado de manera de suspender todas las investigaciones de los hechos. [2] El Gobierno democrático, invocando su imposibilidad para modificar o anular el decreto-ley de amnistía y su obligación de respetar las decisiones del Poder Judicial, alegó que las medidas que ya ha adoptado son tanto efectivas como suficientes para cumplir con las obligaciones de Chile bajo la Convención y que ellas hicieron innecesarias otras acciones.

42. Los peticionarios, si bien reconocen los esfuerzos del Gobierno, sostienen que han sido insuficientes e inefectivos y que éste tiene una obligación permanente de investigar completamente los hechos, establecer las responsabilidades y castigar a los responsables de las pasadas violaciones a los derechos humanos.

43. La Comisión observa que, según se ha demostrado en el título anterior, la adopción del decreto-ley de autoamnistía estaba en conflicto con disposiciones constitucionales vigentes en Chile en el momento en que éste fue dictado. Sin embargo, independientemente de la legalidad o constitucionalidad de las leyes en el Derecho chileno, la Comisión es competente para examinar los efectos jurídicos de una medida legislativa, judicial o de cualquier otra índole, en tanto ésta sea incompatible con los derechos y garantías consagrados en la Convención Americana. [3]

44. En su decisión relativa a la responsabilidad internacional por expedición y aplicación de leyes violatorias de la Convención (artículos 1 y 2 de la Convención), la Corte declaró que: "Como consecuencia de esta calificación, podrá la Comisión recomendar al Estado la derogación o reforma de la norma violatoria y para ello es suficiente que tal norma haya llegado por cualquier medio a su conocimiento...." [4]

45. El artículo 2 de la Convención establece la obligación de los Estados partes de adoptar "las medidas legislativas o de otro carácter que fueran necesarias" para hacer efectivos los derechos y libertades consagrados en el Pacto. Por lo tanto la Comisión o la Corte están facultadas para examinar --a la luz de la Convención-- incluso leyes internas que se alegue supriman o violen derechos y libertades consagrados en ella. [5]

46. Al examinar esta materia es importante considerar la naturaleza y gravedad de los delitos alegados que el decreto de amnistía afectó. El gobierno militar que estuvo al frente del país desde el 11 de septiembre de 1973 hasta el 11 de marzo de 1990 llevó a cabo una política sistemática de represión que resultó en miles de víctimas de "desapariciones", ejecuciones sumarias o extrajudiciales y torturas. La Comisión, al referirse a las prácticas de ese gobierno militar, indicó que:

... ese Gobierno [había] empleado prácticamente la totalidad de los medios conocidos para la eliminación física de los disidentes, entre otros: desapariciones, ejecuciones sumarias de individuos y de grupos, ejecuciones decretadas en procesos sin garantías legales y torturas. [6]

47. Algunos de estos delitos se consideran de tal gravedad que han justificado la adopción, en varios instrumentos internacionales, de medidas específicas para evitar su impunidad, incluyendo la jurisdicción universal y la imprescriptibilidad de los delitos. [7]

48. En cuanto a la práctica de desapariciones, la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos ha declarado ".. que la desaparición forzada de personas en América es una afrenta a la conciencia del hemisferio y constituye un crimen de lesa humanidad". [8] En su decisión de 1988 en el caso "Velásquez Rodríguez" la Corte Interamericana observó que la doctrina y la práctica internacionales han calificado muchas veces las desapariciones como un delito contra la humanidad. [9] La Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas reafirma en su preámbulo que "la práctica sistemática de desapariciones forzadas constituye un delito de lesa humanidad".[10] La necesidad social del esclarecimiento e investigación de estos delitos no puede ser equiparada a la de un mero delito común. [11]

a) La cuestión del Decreto-Ley de Autoamnistía

49. El problema de las amnistías ha sido considerado por la Comisión en diversas oportunidades, por reclamos contra Estados partes en la Convención Americana que, en busca de un mecanismo de pacificación y reconciliación nacional, han recurrido a éstas dejando en desamparo a un sector dentro del que se hallan muchas víctimas inocentes de la violencia, las que se ven privadas del derecho a la justicia en sus justos reclamos contra quienes cometieron excesos y actos de barbarie en su contra. [12]

50. La Comisión reiteradamente ha señalado que la aplicación de las amnistías hace ineficaces y sin valor las obligaciones internacionales de los Estados partes impuestas por el artículo 1.1 de la Convención; en consecuencia constituyen una violación de dicho artículo y eliminan la medida más efectiva para poner en vigencia tales derechos, cual es el enjuiciamiento y castigo a los responsables. [13]

51. La cuestión no trata, como los peticionarios lo dejan perfectamente aclarado, de violaciones a los derechos humanos que se derivan de la ilegal detención y desaparición de las 70 personas consignadas en su denuncia, hecho practicado por agentes del Estado de Chile durante el pasado régimen militar, sino fundamentalmente de dos problemas: A) no derogación --y consecuente mantenimiento en vigencia-- del decreto-ley 2191 de amnistía que se dictó para sí mismo el gobierno militar, pero cuya vigencia y aplicación ha continuado durante el Gobierno democrático, inclusive después que Chile ratificara la Convención Americana y asumiera el compromiso de cumplirla; y, B) falta de juzgamiento, identificación de los responsables, y sanción a los autores de estos hechos, que se inicia durante el gobierno militar y continúa durante el Gobierno democrático y constitucional.

52. El Gobierno democrático de Chile reconoció la estrecha relación que existe en este caso entre amnistía e impunidad, y por ello dictó la ley No. 19.123, que indemniza a los familiares de las víctimas de violaciones a los derechos humanos, y considera como una unidad el acto violatorio de los derechos de las víctimas, desde el momento de su aprehensión hasta la denegación de justicia.

53. Los hechos denunciados contra el Gobierno democrático causan, de un lado, incumplimiento de las obligaciones asumidas por el Estado de Chile de adecuar las normas de su derecho Interno a los preceptos de la Convención Americana, lo que viola sus artículos 1.1 y 2; y del otro, su aplicación, que genera denegación del derecho a la justicia en agravio de las 70 personas desaparecidas consignadas en la denuncia, lo que viola los artículos 8 y 25 en conexión con el 1.1.

54. La Comisión ha tomado en cuenta que el Gobierno democrático se dirigió a la Corte Suprema en marzo de 1991, exhortándola, especialmente en los casos de personas desaparecidas, a hacer justicia y a considerar que la autoamnistía vigente no debía y no podía ser obstáculo para que, judicialmente, se investigue y determinen las responsabilidades correspondientes y que asimismo, vetó una ley que podría haber contribuido con la amnistía.

55. El Gobierno de Chile no sólo está de acuerdo con los peticionarios en cuanto a la violación del derecho en que incurre el Decreto-Ley 2191, sino que, considera que además de los artículos citados por éstos como pertinentes para apoyar su petición, debería también tenerse en cuenta por la Comisión lo que establece el artículo 8 inciso 1, que garantiza el derecho de toda persona a ser oída ante un tribunal competente, independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos.

56. Merece especial reconocimiento la creación de la Comisión Nacional de la Verdad y Reconciliación y, asimismo, la labor que ésta cumplió reuniendo antecedentes sobre violaciones a los derechos humanos y los detenidos desaparecidos, cuyo informe individualizó a las víctimas --y entre ellas los casos de las 70 personas comprendidas en la denuncia-- trató de establecer su paradero y medidas de reparación y reivindicación para cada una de ellas; reconoció que los casos de estas personas constituían violaciones graves a los derechos fundamentales en las que tuvieron participación agentes del Estado; reconociéndoles, al no determinarse su paradero, la condición de "detenidos desaparecidos".

57. También merece el mismo reconocimiento la ley No. 19.123, iniciativa del Gobierno democrático, que concede a los familiares de las víctimas: a) pensión única vitalicia en monto no inferior a la retribución promedio de una familia en Chile; b) procedimiento especial para la declaración de muerte presunta; c) atención especializada por parte del Estado, en materia de salud, educación y vivienda; d) condonación de deudas educacionales, habitacionales, tributarias y otras con organismos estatales; y, e) exención del servicio militar obligatorio para los hijos de las víctimas.

58. Sin embargo tales medidas no son suficientes para garantizar el respeto de los derechos humanos de los peticionarios, conforme a lo prescrito en los artículos 1.1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, mientras el derecho a la justicia que les asiste no sea satisfecho.

b) La denegación de justicia

59. La violación al derecho a la justicia y la consiguiente impunidad que se genera en el presente caso, constituyen una concatenación de hechos que se inician, según quedó establecido, cuando el gobierno militar expide en su favor y en el de los agentes del Estado que cometieron violaciones a los derechos humanos, una sucesión de normas destinadas a formar un complejo marco jurídico de impunidad, que tiene comienzo formalmente en el año 1978 cuando el gobierno militar sanciona el Decreto-Ley No. 2191 de autoamnistía.

60. El Gobierno democrático también se suma a la condena del decreto-ley de amnistía expresando ante esta Comisión que: "No puede el Gobierno constitucional sino concordar con los peticionarios en el carácter del Decreto-Ley No. 2191, del 19 de abril de 1978, que buscó la exoneración de responsabilidad de los crímenes más graves cometidos en nuestra historia".

61. En consecuencia, el Estado chileno por órgano de su Poder Legislativo, es responsable por la no adecuación o derogación del Decreto-Ley de facto No. 2191 del 19-4-78, lo cual resulta violatorio de las obligaciones asumidas por dicho Estado, de adecuar sus normas a los preceptos de la Convención, con lo que se violó sus artículos 1.1 y 2.

c) La violación del derecho a las garantías judiciales (artículo 8)

62. Se denuncia que las consecuencias jurídicas de la autoamnistía son incompatibles con la Convención, pues trasgreden el derecho de la víctima a un juicio justo consagrado en su artículo 8.

63. El artículo protege el derecho del acusado a un proceso justo "en la substanciación de cualquier acusación penal formulada contra él...". El Estado tiene la obligación de suministrar recursos efectivos (artículo 25), los cuales deben ser "substanciados de conformidad con las reglas del debido proceso legal (artículo 8.1). [14] Es importante señalar que en muchos de los sistemas de Derecho Penal de América Latina, la víctima tiene el derecho de presentar cargos en una acción penal. En sistemas como el chileno, que lo permite, la víctima de un delito tiene el derecho fundamental de acudir a los tribunales. [15] Ese derecho es esencial para impulsar el proceso penal y llevarlo adelante. El decreto de amnistía claramente afectó el derecho de las víctimas, vigente en la ley chilena, de iniciar una acción penal ante los tribunales en contra de los responsables por violaciones a los derechos humanos.

64. Y aunque no fuese así, tratándose como en este caso de delitos de acción pública, esto es, perseguibles de oficio, el Estado tiene la obligación legal, indelegable e irrenunciable, de investigarlos. Por lo cual, en todo caso el Estado chileno es titular de la acción punitiva y la obligación de promover e impulsar las distintas etapas procesales, en cumplimiento de su obligación de garantizar el derecho a la justicia de la víctima y sus familiares. Esta carga debe ser asumida por el Estado como un deber jurídico propio, y no como una gestión de intereses de particulares o que dependa de la iniciativa de éstos o de la aportación de pruebas por parte de los mismos. [16]

65. Los peticionarios alegan asimismo que el Decreto-Ley de Amnistía impidió a los familiares de las víctimas la posibilidad de obtener una reparación en los tribunales civiles. El artículo 8 establece que:

Toda persona tiene el derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial establecido anteriormente por la ley... para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.

66. En Chile la posibilidad de iniciar una acción civil no está necesariamente vinculada al resultado del procedimiento criminal. A pesar de ello la demanda civil debe ser interpuesta en contra de una persona determinada para que se pueda establecer la responsabilidad por los hechos alegados y determinar el pago de las indemnizaciones. La falta de investigación por parte del Estado hizo virtualmente imposible establecer la responsabilidad ante los tribunales civiles. No obstante que la Corte Suprema subrayó el hecho que los procedimientos civiles y penales son independientes, [17] la manera como la amnistía fue aplicada por los tribunales claramente afectó el derecho de obtener reparación en los tribunales civiles, ante la imposibilidad de individualizar o identificar a los responsables.

67. El Decreto-Ley de facto 2191, según fue aplicado e interpretado por los tribunales del Estado chileno, impidió a los peticionarios ejercer su derecho a un proceso justo para la determinación de sus derechos civiles, consagrado en el artículo 8.1 de la Convención.

d) La violación al derecho de la protección judicial (artículo 25)

68. Se denuncia que se privó a las víctimas y a sus familias de su derecho a un recurso efectivo en relación con los derechos violados, consagrados en el artículo 25 de la Convención.

69. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha afirmado que los Estados tienen la obligación legal de suministrar recursos internos. Sobre este asunto, señaló la Corte que:

Según (la Convención), los Estados partes se obligan a suministrar recursos judiciales efectivos a las víctimas de violación de los derechos humanos (artículo 25), recursos que deben ser substanciados de conformidad con las reglas del debido proceso legal (artículo 8.1), todo ello dentro de la obligación general a cargo de los mismos Estados, de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos reconocidos por la Convención a toda persona que se encuentre bajo su jurisdicción (artículo 1). [18]

70. La Corte luego estableció que: "que sean adecuados significa que la función de esos derechos, dentro del sistema de derecho interno, sea idónea para proteger la situación jurídica infringida".[19]

...La inexistencia de un recurso efectivo contra las violaciones a los derechos reconocidos por la Convención constituye una transgresión de la misma por el Estado Parte en el cual semejante situación tenga lugar. En ese sentido debe subrayarse que, para que tal recurso exista, no basta con que esté previsto por la Constitución o la ley o con que sea formalmente admisible, sino que se requiere que sea realmente idóneo para establecer si se ha incurrido en una violación a los derechos humanos y proveer lo necesario para remediarla. [20]

71. La autoamnistía fue un procedimiento general por el cual el Estado renunció a sancionar ciertos delitos graves. Además, el decreto, de la manera como fue aplicado por los tribunales chilenos, impidió no solamente la posibilidad de sancionar a los autores de violaciones de derechos humanos, sino también aseguró que ninguna acusación fuera hecha y que no se conocieran los nombres de sus responsables (beneficiarios) de forma que, legalmente, éstos han sido considerados como si no hubieran cometido acto ilegal alguno. El Decreto ley de amnistía dio lugar a una ineficacia jurídica de los delitos, y dejó a las víctimas y a sus familias sin ningún recurso judicial a través del cual se pudiesen identificar a los responsables de las violaciones de derechos humanos cometidas durante la dictadura militar, e imponerles los castigos correspondientes.

72. Al promulgar y hacer cumplir el Decreto-Ley 2191 de facto, el Estado chileno dejó de garantizar los derechos a la protección judicial estipulados en el artículo 25 de la Convención.

e) El incumplimiento de la obligación de investigar

73. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su interpretación del artículo 1.1 de la Convención, establece que "La segunda obligación de los Estados Partes es la de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos reconocidos en la Convención a toda persona sujeta a su jurisdicción... Como consecuencia de esta obligación los Estados deben prevenir, investigar y sancionar toda violación de los derechos reconocidos por la Convención...". [21] La Corte sigue analizando este concepto en varios párrafos:

Lo decisivo es dilucidar si una determinada violación a los derechos humanos reconocidos por la Convención ha tenido lugar con el apoyo o la tolerancia del poder público o si éste ha actuado de manera que la transgresión se haya cumplido en defecto de toda prevención o impunemente".[22] "El Estado está en el deber jurídico de prevenir, razonablemente, las violaciones de los derechos humanos, de investigar seriamente con los medios a su alcance las violaciones que se hayan cometido dentro del ámbito de su jurisdicción a fin de identificar a los responsables, de imponerles las sanciones pertinentes y de asegurar a la víctima una adecuada reparación".[23] "Si el aparato del Estado actúa de modo que tal violación quede impune y no se establezca, en cuanto sea posible, a la víctima en la plenitud de sus derechos, puede afirmarse que ha incumplido el deber de garantizar su libre y pleno ejercicio a las personas sujetas a su jurisdicción".[24] En cuanto a la obligación de investigar, señala la Corte que la investigación "...debe tener un sentido y ser asumida por el Estado como un deber jurídico propio y no como una simple gestión de intereses particulares, que dependa de la iniciativa procesal de la víctima o de sus familiares o de la aportación privada de elementos probatorios, sin que la autoridad pública busque efectivamente la verdad".[25]

74. La Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación establecida por el Gobierno democrático para investigar violaciones a los derechos humanos ocurridas en el pasado, se ocupó de una buena parte del número total de casos y otorgó reparaciones a las víctimas o a sus familiares. No obstante, la investigación que realizó dicha Comisión sobre casos de violación del derecho a la vida y las víctimas de otras violaciones, sobre todo de torturas, se vieron desprovistas de un recurso legal y de cualquier otro tipo de compensación.

75. Además, esa Comisión no era un órgano judicial y su labor se limitaba a establecer la identidad de las víctimas de violaciones al derecho a la vida. Por la índole de su mandato, esa Comisión no estaba habilitada para publicar los nombres de quienes cometieron los delitos ni para imponer ningún tipo de sanción. Por tal razón, pese a la importancia que tuvo para establecer los hechos y otorgar compensación, no puede considerarse a la Comisión de Verdad como un sustituto adecuado de un proceso judicial.

76. Esta misma Comisión de Verdad concluyó en su informe que:

Desde el punto de vista estrictamente preventivo, esta Comisión estima que un elemento indispensable para obtener la reconciliación nacional y evitar así la repetición de los hechos acaecidos, sería el ejercicio completo, por parte del Estado, de sus facultades punitivas. Una cabal protección de los derechos humanos sólo es concebible en un real estado de derecho. Y un estado de derecho supone el sometimiento de todos los ciudadanos a la ley y a los tribunales de justicia, lo que envuelve la aplicación de sanciones previstas en la legislación penal, igual para todos, a los transgresores de las normas que cautelan el respeto a los derechos humanos. [26]

77. El reconocimiento de responsabilidad realizado por el Gobierno, la investigación parcial de los hechos, y el pago posterior de compensaciones no son, por sí mismas, suficientes para cumplir con las obligaciones previstas en la Convención. Según lo dispuesto en el artículo 1.1 de ésta, el Estado tiene la obligación de investigar las violaciones que se hayan cometido dentro del ámbito de su jurisdicción, a fin de identificar a los responsables, de imponerles sanciones pertinentes y de asegurar a la víctima una adecuada reparación".[27]

78. Al sancionar el Decreto-Ley 2191 de facto sobre auto-amnistía, el Estado de Chile dejó de cumplir plenamente con la obligación estipulada en el artículo 1.1 de la Convención y violó, en perjuicio de los reclamantes, los derechos humanos que reconoce la Convención Americana.

f) La responsabilidad internacional del Estado

79. En este caso no está en cuestión la responsabilidad del Gobierno de Chile ni la de los demás órganos que ejercen el poder público, sino la responsabilidad internacional del Estado chileno.

80. En el desarrollo del presente caso ha quedado acreditada, y el Gobierno no lo ha negado en ningún momento, la actuación activa y pasiva de agentes del Estado chileno en la autoría y participación en los hechos denunciados por los peticionarios.

81. El Gobierno concuerda en que el Decreto 2191 es contrario a Derecho; reconoce la estrecha relación entre amnistía e impunidad; admite la comisión sucesiva de estos hechos violatorios al derecho a la justicia como una unidad del acto violatorio de los derechos de las víctimas, desde su aprehensión hasta la denegación de justicia, manifestando que el decreto-ley de amnistía "integra dentro de una sola unidad una política de violaciones masivas y sistemáticas de los derechos humanos que, en los casos de las desapariciones forzadas, se inicia con el secuestro de la víctima, sigue con su ocultamiento, luego con su muerte, continúa con la negación del hecho y concluye con la amnistía de los agentes públicos".[28]

82. El Gobierno de Chile considera que, como órgano del Poder Ejecutivo, no le son imputables ni tiene responsabilidad alguna en las violaciones que denuncian los peticionarios porque, en cuanto a la auto-amnistía, el Gobierno democrático no ha decretado ninguna ley de amnistía; y en cuanto a la derogación de dicha ley, porque no le es posible por las razones que expone; que esta misma limitación existe en cuanto a la adecuación de las normas internas a las de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; que en cuanto a la aplicación de la auto-amnistía no puede actuar sino dentro de la ley y la Constitución que le fijan el marco de su competencia, responsabilidades y capacidades.

83. La circunstancia de que el Decreto-Ley 2191 fue promulgado por el régimen militar no puede conducir a la conclusión de que es imposible separar dicho decreto y sus efectos legales de la práctica general de las violaciones de los derechos humanos de esa época. Si bien el Decreto-Ley fue sancionado durante el régimen militar, sigue aplicándose toda vez que se presenta ante los tribunales chilenos una denuncia contra un presunto perpetrador de una violación de derechos humanos. Lo que ha sido denunciado como incompatible con la Convención son las continuas consecuencias jurídicas del Decreto-Ley sobre autoamnistía. [29]

84. Si bien internamente los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial son distintos e independientes, los tres poderes del Estado conforman un sola unidad indivisible del Estado de Chile que, en el plano internacional, no admite tratamientos por separado y, por ello, Chile asume la responsabilidad internacional por los actos de sus órganos del poder público que transgreden los compromisos internacionales derivados de los tratados internacionales. [30]

85. El Estado chileno no puede justificar, desde la perspectiva del Derecho internacional, el incumplimiento de la Convención alegando que la autoamnistía fue decretada por el gobierno anterior o que la abstención y omisión del Poder Legislativo de derogar dicho Decreto-Ley, o que los actos del Poder Judicial que confirman su aplicación, nada tienen que ver con la posición y responsabilidad del Gobierno democrático, ya que la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados establece en su artículo 27 que un Estado parte no podrá invocar las disposiciones de derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado.

86. La Corte Interamericana ha sostenido que: "Es un principio de derecho internacional que el Estado responde por los actos de sus agentes realizados al amparo de su carácter oficial y por las omisiones de los mismo aún si actúan fuera de los límites de su competencia o en violación del derecho interno".[31]

87. La responsabilidad por las violaciones causadas por el Decreto-Ley 2191 de facto, promulgado por el régimen militar que detentó el poder en forma antijurídica y arbitraria, no derogado por el Poder Legislativo actual y aplicada por el órgano jurisdiccional, recae en el Estado de Chile, con prescindencia del régimen que la sancionó o del Poder del Estado que la aplicó o hizo posible su aplicación. No puede haber duda alguna de la responsabilidad internacional del Estado chileno por los hechos que, si bien ocurrieron durante el gobierno militar, aún no han podido ser investigados y sancionados. De conformidad con el principio de la continuidad del Estado, la responsabilidad internacional existe independientemente de los cambios de gobierno. En tal sentido la Corte Interamericana de Derechos Humanos señaló que: "Según el principio del derecho internacional de la identidad o continuidad del Estado, la responsabilidad subsiste con independencia de los cambios de gobierno en el transcurso del tiempo y, concretamente, entre el momento que se produce el hecho ilícito que genera la responsabilidad y aquél en que ella es declarada. Lo anterior es válido también en el campo de los derechos humanos, aunque desde un punto de vista ético o político, la actitud del nuevo gobierno sea mucho más respetuosa de esos derechos que la que tenía el gobierno en la época en la que las violaciones se produjeron".[32]

88. Confirman el incumplimiento por parte del Estado de Chile de lo dispuesto en los artículos 1 y 2 de la Convención los siguientes hechos: que el Decreto-Ley 2191 emitido por la dictadura militar que se instaló en Chile entre 1973 y 1990 no ha sido derogado por el actual Poder Legislativo, sino que se mantiene en vigor; que dicha legislación interna de Chile no ha sido adecuada a las normas de la Convención; y que la misma tiene aplicación para los procesos judiciales en trámite según lo declaró su actual Poder Judicial.

89. La no derogación del Decreto-Ley de facto, luego de la ratificación de la Convención, la falta de adaptación de las normas internas para hacerla efectiva en Chile, así como su aplicación al caso concreto en análisis, atribuidos a los Poderes Legislativo y Judicial, según sus respectivas competencias, hacen incurrir al Estado chileno en infracción de la Convención.

90. Si bien la auto-amnistía fue promulgada con anterioridad a la iniciación del Gobierno democrático y a la ratificación de la Convención, la responsabilidad que se le imputa al Estado de Chile por esta cuestión deriva del hecho de que su legislación interna no ha sido ajustada a los términos de la Convención y que, al ser declarada [en forma arbitraria] constitucional por el Poder Judicial, sus efectos se han mantenido en el tiempo al convalidar ello la aplicación de dicho acto de poder, violatorio de los derechos humanos.

91. Es importante señalar que un representante del régimen surgido del hecho militar que derrocó al Presidente Allende sostuvo ante el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas que el Pacto de Derechos Civiles y Políticos regía en Chile desde 1976. [33]

92. Por su parte, de acuerdo con el artículo 5.2 de la Constitución Política de Chile, la conciliación entre la norma internacional y la nacional es obligatoria para los tribunales chilenos.[34]

93. Los Estados partes de la Convención asumen, como Estados, la responsabilidad y obligación de respetar, hacer respetar y garantizar todos los derechos y libertades reconocidos en ella a las personas sometidas a su jurisdicción, y a cambiar o adecuar su legislación para hacer efectivo el goce y ejercicio de esos derechos y libertades. Al no haber cumplido el Estado chileno con ese compromiso, infringe los artículos 1 y 2 de la Convención.

VII. TRÁMITE FINAL DEL PRESENTE CASO

94. En el curso de su 92 Período Extraordinario de Sesiones realizado entre el 29 de abril al 3 de mayo de 1996, la Comisión adoptó el Informe 24/96, el cual fue remitido al Gobierno de Chile para que formulara, en el plazo de 60 días a partir de la fecha de su remisión, las observaciones que estimara pertinentes.

VIII. RESPUESTA DEL GOBIERNO DE CHILE

95. Con fecha 30 de setiembre de 1996 el Gobierno de Chile remitió a la Comisión su nota de respuesta en la que expresa lo siguiente:

96. El Gobierno de Chile reitera la relevancia que le reconoce al sistema internacional de protección de los derechos humanos, tanto en el plano universal como regional, constituyendo uno de los objetivos de su política exterior, contribuir a su fortalecimiento y eficacia en pro de la defensa de la persona. Producto de este reconocimiento, es que el Estado de Chile -luego de la recuperación de nuestra democracia- adhirió a importantes instrumentos internacionales en la materia, como son: la Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969 y el Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966.

97. En este sentido, relevancia especial constituye para nuestro país, el sistema interamericano de protección de los derechos humanos y particularmente la labor que desempeña la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Consecuente con ello, ha procedido a estimular y respaldar las diversas iniciativas destinadas a fortalecer dicho sistema, concretamente a sus órganos fundamentales, esto es, la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

98. En el informe de la Comisión Interamericana no se cuestiona la actitud asumida por los gobiernos democráticos, en relación a que no fueron ellos quienes promulgaron el decreto ley No. 2.191, de 1978, sobre amnistía, ni han propiciado nuevas normas legales destinadas a obstaculizar la investigación de los hechos ni su sanción por parte de los Tribunales de Justicia.

99. Es de conocimiento de la Comisión Interamericana que el Gobierno democrático de Chile no comparte el criterio adoptado por la Corte Suprema de Justicia, en relación con la interpretación y alcance que se le atribuye al decreto ley de amnistía, pero debe, por imperativos constitucionales e internacionales, asegurar la independencia del Poder Judicial y garantizar la eficacia jurídica de sus resoluciones.

100. El Gobierno de Chile se complace por la valoración positiva que ha hecho la Comisión Interamericana por los esfuerzos desplegados para lograr el establecimiento de la verdad, la aplicación de justicia y la reparación en los casos de las más graves violaciones a los derechos humanos, a través de la importante labor que llevó a cabo la Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación y, luego, la Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación.

101. Es importante reiterar que los gobiernos democráticos que siguieron al régimen militar comparten plenamente las críticas al decreto ley sobre amnistía de 1978 y que jamás han promulgado normas legales que impidan la investigación de las graves violaciones a los derechos humanos perpetradas en el pasado. Por el contrario, han propiciado iniciativas legales destinadas al establecimiento de la verdad de lo ocurrido con las personas ejecutadas o hechas desaparecer por agentes del Estado, con el objeto de obtener la justicia y reparación que sean posibles.

102. En relación a las medidas de adecuación legislativa que el Gobierno democrático ha emprendido, la Comisión Interamericana no puede desconocer las dificultades que en esta materia tiene el Poder Ejecutivo, como consecuencia de las peculiares características del proceso de transición del régimen autocrático a uno democrático en Chile. Como es de conocimiento general, el Senado, cámara alta del Congreso chileno, no se encuentra integrado en su totalidad por miembros elegidos democráticamente, sino que tiene un número importante de Senadores designados por el anterior régimen militar. Este hecho produce un indiscutible efecto político que distorsiona la voluntad popular e impide avanzar en la reformulación de las instituciones democráticas, dentro de lo cual se encuentra la modificación o derogación del decreto ley de amnistía de 1978.

103. Conviene señalar que dentro del marco de respeto al estado de derecho y, por ende, la independencia de los Poderes del Estado, el Gobierno ha adoptado ciertas iniciativas destinadas a adecuar el ordenamiento jurídico interno penal para garantizar que los Tribunales de Justicia cuenten con las herramientas necesarias para continuar con las investigaciones hasta establecer la verdad e incluso acoger las demandas civiles que se presenten en virtud de los artículos 279 bis, 413 y 421 del Código de Procedimiento Penal, en consonancia con los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentran vigentes.

IX. CONCLUSIONES

104. Con fundamento en las consideraciones formuladas en el presente Informe, la Comisión llega a las siguientes conclusiones:

105. Que el acto de poder mediante el cual el régimen militar que se instaló en Chile, dictó en 1978, el denominado Decreto-Ley No. 2.191 de auto-amnistía, es incompatible con las disposiciones de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ratificada por ese Estado el 21 de agosto de 1990.

106. Que la sentencia de la Corte Suprema de Chile, dictada el 28 de agosto de 1990 y su confirmatoria de 28 de septiembre del mismo año, que declara constitucional y de aplicación obligatoria por el Poder Judicial el citado "Decreto-Ley" No. 2191, cuando ya había entrado en vigor para Chile la Convención Americana sobre Derechos Humanos, viola lo dispuesto por los artículos 1.1 y 2 de la misma.

107. Que las decisiones judiciales de sobreseimiento definitivo dictadas en las causas criminales abiertas por la detención y desaparición de las 70 personas a cuyo nombre se inició el presente caso, no sólo agravan la situación de impunidad, sino que, en definitiva, violan el derecho a la justicia que les asiste a los familiares de las víctimas, de identificar a sus autores y de que se establezcan sus responsabilidades y sanciones correspondientes, y obtener reparación judicial por parte de éstos.

108. Que respecto de las 70 personas en cuyo nombre se promueve el presente caso, el Estado de Chile ha dejado de cumplir con su obligación de reconocer y garantizar los derechos contenidos en los artículos 8 y 25, en conexión con los artículos 1.1 y 2, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, de la cual Chile es Estado parte.

109. Que el Estado de Chile no ha dado cumplimiento a las normas contenidas en el artículo 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en virtud de que no ha adaptado su legislación sobre amnistía a las disposiciones de dicha Convención. Sin perjuicio de ello, la Comisión valora positivamente las iniciativas del Gobierno tendientes a que, por los órganos competentes, adopten con arreglo a sus procedimientos constitucionales y legales vigentes, las medidas legislativas o de otro carácter necesarias para hacer efectivo el derecho de las mencionadas personas a obtener justicia.

X. RECOMENDACIONES

110. Por lo expuesto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, de acuerdo con el análisis de los hechos y de las normas internacionales que se invocan,

ACUERDA:

111. Recomendar al Estado de Chile adecuar su legislación interna a las disposiciones de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, de modo que las violaciones de derechos humanos del gobierno militar "de facto" puedan ser investigadas, a fin de que se individualice a los culpables, se establezcan sus responsabilidades y sean efectivamente sancionados, garantizando a las víctimas y a sus familiares el derecho a la justicia que les asiste.

112. Recomendar al Estado de Chile que posibilite que los familiares de las víctimas a que se refiere el presente caso sean efectivamente resarcidas con justicia por los daños inferidos.

113. Publicar el presente informe en el Informe Anual a la Asamblea General de la OEA en virtud de los artículos 48 del Reglamento de la Comisión y 51.3 de la Convención, toda vez que el Gobierno de Chile no adoptó las medidas para solucionar la situación denunciada, dentro de los plazos concedidos.


 

{*} El Comisionado Decano Claudio Grossman, de nacionalidad chilena, no participó en el debate ni en la votación de este caso, conforme al artículo 19 del Reglamento de la Comisión.

{1} Constitución Política de la República de Chile, Sancionada mediante Decreto Ley No. 3.464, de 11 de agosto de 1980.

{2} El Presidente Aylwin señaló que: "La Justicia exige también que se esclarezca el paradero de los desaparecidos y que se determinen las responsabilidades individuales. En cuanto a lo primero, la verdad establecida en el informe (de la Comisión de Verdad y Reconciliación) es incompleta, puesto que en la mayoría de los casos de detenidos-desaparecidos y de ejecutados sin entrega de sus restos a sus familiares, la Comisión no tuvo medios para encontrar su paradero".

{3} Corte Interamericana de Derechos Humanos, OC-13 del 16 de julio de 1993, donde declaró "La Comisión es competente, en los términos de las atribuciones que le confieren los artículos 41 y 42 de la Convención para calificar cualquier norma de Derecho Interno de un Estado Parte como violatoria de las obligaciones que éste ha asumido al ratificarla" (Parte resolutoria I).

{4} Corte Interamericana de Derechos Humanos, Responsabilidad internacional por expedición y aplicación de leyes violatorias de la Convención (artículos 1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), Opinión Consultiva OC-14 de 9 de diciembre de 1994, párrafo 39.

{5} Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe Anual 1992-1993, Informe 29/92, párrafo 32.

{6} Inter-American Yearbook on Human Rights/Anuario Interamericano de Derechos Humanos, 1985, Martinus Nijhoff Pub., 1987, pág. 1063.

{7} Tanto la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura como la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas establecen jurisdicción universal para los delitos en cuestión (Artículo 11 y Artículos V y VI respectivamente). La Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas también establece, en el Artículo VII, la no aplicación de prescripciones o, si es imposible, la aplicación de limitaciones correspondientes a los delitos más graves.

{8} Res. AG/RES. 666 (XII-0/83).

{9} Caso Velásquez Rodríguez, Sentencia de 29 de julio de 1988, Serie C, No. 4, párrafo 153.

{10} Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, Resolución adoptada en la Séptima Sesión Plenaria, 9 de junio de 1994. OEA/Ser.P AG/doc.3114/94 rev.

{11} Ver: AG/RES. 443 (IX-0/79); 742 (XIV-0/84); 950 (XVIII-0/88); 1022 (XIX-0/89); 1044 (XX-0/90) y CIDH, informes anuales 1978; 1980/81; 1981-82; 1985/86; 1986/87 y especiales, tales como el de Argentina (1980), Chile (1985) y Guatemala (1985), todos aprobados por la Asamblea General.

{12} Véase Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos 1985-1986, pág. 204.

{13} Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informes 28/92 (Argentina) y 29/92 (Uruguay).

{14} Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Velásquez Rodríguez, Excepciones Preliminares; Sentencia del 26 de junio de 1987, párrafo 91.

{15} Código de Procedimiento Penal de Chile, Título II, "De la acción Penal y de la Acción Civil en el Proceso Penal", artículos 10/41.

{16} Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Velásquez Rodríguez, Sentencia del 29 de julio de 1988, párrafo 177.

{17} Corte Suprema de Chile. Decisión sobre recurso de inaplicabilidad del Decreto-Ley 2191, 24 de agosto de 1990, párrafo 15. Misma Corte. Decisión sobre recurso de aclaración del 28 de septiembre de 1990, párrafo 4.

{18} Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Velásquez Rodríguez, Excepciones Preliminares, párrafo 91.

{19} Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Velásquez Rodríguez, Sentencia del 29 de julio de 1988, párrafo 64.

{20} Corte Interamericana de Derechos Humanos. OC-9/87, párrafo 24.

{21} Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Velásquez Rodríguez, Sentencia del 29 de julio d 1988, párrafo 166.

{22} Idem., párrafo 173.

{23} Idem., párrafo 174.

{24} Idem., párrafo 176.

{25} Idem., párrafo 177.

{26} Informe Rettig. Febrero de 1991, Tomo 2, pág. 868.

{27} Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Velásquez Rodríguez, Sentencia del 29 de julio de 1988, párrafo 174.

{28} Gobierno de Chile. Nota de 20 de mayo de 1994, pág. 5, párrafo 17.

{29} Ver asimismo, Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informes 28/92 y 29/92.

{30} Brownlie: "Principles of Public International Law". Clarendon Press. Oxford, 1990, 4 ed. págs. 446/52. Benadava: "Derecho Internacional Público". Ed. Jurídica de Chile, 1976, pág. 151.

{31} Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Velásquez Rodríguez, Sentencia de 29 de julio de 1988, párrafo 170.

{32} Idem., párrafo 184.

{33} Ver: Comité, 4 Período de Sesiones. Exámenes de los informes presentados por los Estados Partes... Informes iniciales.... Chile. CCPR/C/1Add. 25, pág. 48, 27 de abril de 1976.

{34} Ver: Detzner: "Tribunales chilenos y Derecho Internacional de los Derechos Humanos". Comisión Chilena de Derechos Humanos/Academia de Humanismo Cristiano. Santiago, 1988. Capítulo IV, pág. 182.

 

 


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