212/98 - Amnesty International c/ Zambie

Rapporteur :

23ème session : Commissaire Pityana
24ème session : Commissaire Pityana
25ème session : Commissaire Pityana

Résumé des faits :

1. La communication a été introduite par Amnesty International pour le compte des sieurs William Steven Banda et Feu John Lyson Chinula.

2. Le requérant allègue la violation des dispositions de la Charte Africaine comme suit :

a) Le sieur William Steven Banda a reçu un ordre d’expulsion le 10 novembre 1991. La raison avancée a été qu’”à mon avis, sa présence risque de compromettre la paix et l’ordre en Zambie”. Il a intenté des actions contre cet ordre auprès des tribunaux
zambiens.

b) Le 25 octobre 1994, William Steven Banda a été déporté vers le Malawi illégalement, injustement et par malice politique. Il allègue qu’on lui a bandé les yeux, qu’il a été drogué et emmené par des officiers du service de l’Immigration zambienne et de la
police para-militaire. Il est entré au Malawi par le poste frontière de Mchinji et déposé ensuite au Poste de police de Lilongwe.

c) John Lyson Chinula a été enlevé de son domicile à Ndola le 31 août 1994. Il a été conduit à l’Aéroport international de Lusaka, dans l’intention de le déporter. Il a reçu un ordre d’expulsion signé du Ministre de l’Intérieur, alléguant qu’il constituait une menace pour la paix et la sécurité de la Zambie. Il a été mis sous sédation de force et s’est retrouvé plus tard au Poste de Police de Lilongwe au Malawi. Son ordre d’explusion alléguait aussi que “sa présence mettait en danger la paix et l’ordre de la
Zambie”. Aucune raison de droit ou de fait n’a été avancée pour justifier cette conclusion.

d) Les victimes étaient toutes les deux d’éminentes personnalités politiques en Zambie. Elles étaient des membres dirigeants de l’UNIP, le parti qui avait été au pouvoir depuis 1964. L’UNIP a été évincé par le MMD lors des premières élections
multipartites de novembre 1991.

3. William Steven Banda a épuisé les voies de recours internes dans la mesure où son cas est arrivé à la Cour suprême zambienne. John Lyson Chinula ne pouvait initier aucun recours auprès des juridictions zambiennes parce qu’il avait été déporté sans avoir eu aucune opportunité de saisir les tribunaux zambiens.

4. Le requérant relève qu’avant sa déportation vers le Malawi, le sieur William S. Banda avait épuisé les voies de recours légales en saisissant la ‘High Court’ en 1992 et la Cour Suprême zambienne en 1994.

5. Selon le demandeur, la déportation des deux hommes par le gouvernement zambien équivaudrait à un exil forcé.

6. Les actions intentées devant les tribunaux malawites et zam biens par les deux hommes pour que justice leur soit rendue ont toutes échoué.

7. Quant au sieur John Chinula, il n’aurait pas eu la possibilité de saisir les tribunaux zambiens, puisque le droit de retourner dans ce pays lui aurait été refusé par les autorités qui auraient menacé de le jeter en prison.

8. Amnesty International affirme que la ‘High Court’ du Malawi aurait à travers deux jugements, confirmé que les deux hommes n’étaient pas malawites. Toutefois, le gouvernement malawite aurait été incapable d’exécuter la décision de la Cour ordonnant qu’ils soient aidés à retourner en Zambie. Ils ont par conséquent épuisé toutes les voies de recours internes disponibles.

9. Le requérant prie la Commission d’ordonner des mesures provisoires afin de permettre le retour immédiat en Zambie des déportés.

La plainte :

10. Le requérant allègue la violation, par la Zambie, des articles 2, 5, 7 alinéa 1-a, 8, 9 alinéas 2, 10, 12 alinéas 2, 13 alinéas 1, 18 alinéas 1 et 2 de la Charte Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples.

La procédure :

11. La communication est datée du 6 mars 1998 et a été envoyée par courrier.

12. Le Secrétariat de la Commission en a accusé réception le 18 mars 1998.

13. A sa 23ème session ordinaire tenue à Banjul, Gambie, la Commission s’est saisie de la communication et l’a également déclarée recevable. La Commission a aussi demandé que des mesures provisoires soient prises par le Gouvernement de la
Zambie, à savoir permettre l’enterrement du sieur John L. Chinula en Zambie et le retour du sieur William S. Banda dans sa famille en Zambie, en attendant l’issue de l’examen de la communication par la Commission.

14. Le 10 juillet 1998, le Secrétariat a écrit au Ministère des Affaires étrangères de la Zambie, pour l’informer des décisions de la 23ème session ordinaire de la Commission, en attirant son attention sur les mesures provisoires qui devaient être prises par le Gouvernement zambien.

15. Une copie de cette Note a été en outre envoyée à l’Ambassade de la Zambie à Addis Abeba. Comme il n’y avait pas de réponse, le Secrétariat a envoyé un rappel le 17 septembre 1998. L’Ambassade a répondu le 21 septembre que la Note verbale avait été reçue, mais que la communication qu’elle mentionnait n’était pas annexée.

16. Le représentant de la Zambie a comparu devant la Commission les 26 et 27 octobre 1998, lors de la 24ème session ordinaire. Il a fait une déclaration en réponse à la communication.

17. A la 24ème session ordinaire tenue à Banjul, Gambie, la Commission a reporté la décision sur le fond de cette communication à la 25ème session ordinaire.

18. Le 26 novembre 1998, le Secrétariat a adressé des lettres aux parties pour les informer de cette décision.

19. En préparation de l’examen de cette affaire, le Rapporteur désigné pour cette communication a demandé aux parties de ne parler que de certaines questions clé qu’il avait identifiées. M. Ahmed Motala représentait Amnesty International. Il était assisté par M. Clifford Msika du Centre for Human Rights and Rehabilitation de Lilongwe, Malawi. M. William Steven Banda était également présent. Le Gouvernement zambien était représenté par M. Palan Mulonda, Avocat principal de l’Etat au Ministère de la Justice, accompagné par M. K.K. Nsemukila, Directeur général adjoint du Département des Affaires intérieures et de Mme Lucy M Mungoma du Département des Affaires étrangères, responsable de l’Afrique et des relations avec l’OUA. La Commission a également entendu la déclaration de M. William Steven Banda. Thèse des parties en présence:

20. M. Motala a affirmé que la Zambie était liée par la Charte Africaine qu’elle a ratifiée en 1984. Elle avait donc l’obligation de reconnaitre “à toute personne”, les droits énoncés par ladite Charte, sauf lorsque des droits politiques sont spécifiquement
stipulés comme dans l’article 13 par exemple. Il a déclaré que la Zambie avait violé l’article 12, spécialement en son alinéa 2 qui dispose que “toute personne a le droit de quitter tout pays, y compris le sien, et d’y revenir. Il ajoute aussi que “l’étranger
légalement admis sur le territoire d’un Etat partie à la présente Charte ne pourra en être expulsé qu’en vertu d’une décision conforme à la loi…” Il a allégué la discrimination sur la base d’appartenance ethnique et sociale (article 2) et sur la base
d’opinion politique. Le traitement infligé aux victimes constitue une violation de leurs droits à la dignité humaine et à la liberté de mouvement. Dans le cas de Chinula, il a été privé de son droit à avoir sa cause entendue (article 7). Il a insisté sur le fait que
les actes perpétrés contre les plaignants étaient dictés par des mobiles politiques. Ils ont été abandonnés dans un pays étranger sans ressources.

21. Au nom du gouvernement, M. Mulonda a indiqué que son gouvernement n’avait pas agi par malice politique, mais conformément à la loi. Les investigations avaient commencé en 1976 contre Banda et contre Chinula en 1974, longtemps avant
l’arrivée au pouvoir du régime en place. Il a nié le fait que les déportés avaient été drogués et déposés de l’autre côté de la frontière. Il a affirmé qu’ils avaient été reçus par les autorités malawites. Le Gouvernement de la Zambie a agi en vertu de sa
souveraineté en mettant de l’ordre dans ses affaires intérieures conformément à la réglementation sur l’immigration, et son action était conforme aux dispositions de l’article 12 de la Charte qui stipule que “ce droit ne peut faire l’objet de restrictions que
si celles-ci sont prévues par la loi, nécessaires pour protéger la sécurité nationale, l’ordre public, la santé ou la moralité publiques”.

LE DROIT :

La recevabilité

22. Aux termes de la Charte Africaine, la recevabilité des communications est régie par l’article 56 qui fixe les conditions préalables à leur examen par la Commission.

23. L’article 56 en son alinéa 5 dispose en effet que :

“Les communications…pour être examinées, doivent remplir les conditions ciaprès :

Etre postérieures à l’épuisement des recours internes s’ils existent, à moins qu’il ne soit manifeste à la Commission que la procédure de ces recours se prolonge d’une façon anormale”.

24. Cette disposition doit nécessairement être prise en compte avant tout examen au fond d’une communication.

25. Dans le cas d’espèce, toutes les voies de recours internes ont été épuisées et le Secrétariat dispose de documents suffisants à l’appui de cette thèse. Comme déjà précisé, dans le cas de Chinula, la déportation arbitraire l’a empêché d’exercer ce droit.

26. Le requérant a versé au dossier les copies des jugements ci-après obtenues par William Banda et John Chinula :

· Un “consent order” daté du 13 mars 1995 délivré par la High Court de Lilongwe sur l’affaire no. 2/1995 de son plumitif des divers;
· le jugement du 30 juin 1997 rendu par la High Court de Lilongwe sur la même affaire;
· l’arrêt no. 16 de 1994 rendu par la Cour suprême de Zambie dans l’affaire opposant William Banda au chef des services d’immigration et au procureur général;
· le jugement no. JH/12 de 1991 rendu par la High Court de Zambie à Chipata, dans l’affaire opposant William Banda au chef des services d’immigration et au procureur général.

Par ces motifs, la Commission déclare la communication recevable.

Le fond :

27. La Zambie a ratifié la Charte Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples en janvier 1984.

28. Un certain nombre de pièces à conviction ont été fournies : en ce qui concerne Banda, la copie du jugement rendu par Kakusa J à La High Court de Zambie à Chipata, le jugement rendu en appel par Bweupe DCJ à la Cour suprême de Lusaka.
Les divers arrêts des juridictions du Malawi et les déclarations écrites ont été fournis à cet effet. Le Gouvernement a également présenté des documents sur Banda et Chinula.

29. S’agissant de William Steven Banda, l’arrêt rendu par le Juge Kakusa de la High Court est très instructif. Le Juge a déclaré qu’en toutes probabilités, il n’y avait aucune preuve indiquant que Banda était né en Zambie de parents zambiens. Il a jugé que Banda n’était pas un témoin fiable. Cependant, il a refusé de statuer sur les origines de Banda. Il a qualifié toutes les dépositions tendant à attester que Banda était originaire du Malawi d’irrecevables, étant fondées sur la foi d’un tiers. Il a aussi fait remarquer que le gouvernement avait été incapable d’indiquer le prétendu père malawite de Banda. Le juge a également exprimé, sans en donner la justification, l’opinion judiciaire incidente qu’”une fois qu’en toutes probabilités il est prouvé qu’un requérant n’est pas citoyen de cette République, il devient une personne déportable même si le pays où il doit se rendre n’est pas connu…. La possession d’une Carte nationale d’identité … ne confère pas la nationalité…”(P J25). Il apparait que les autorités se sont basées sur cette déclaration pour déporter William Steven Banda.

30. Le Juge s’est également déclaré compatissant pour la situation difficile de Banda. Il a dit que “le requérant a vécu en Zambie depuis longtemps et qu’à sa manière il a contribué à l’activité politique…. la Zambie est presque devenue sa seule patrie - une
situation de fait - sur laquelle, en exerçant sa discrétion, l’exécutif pourrait se baser pour envisager la normalisation de son statut s’il le demandait. Si ce tribunal était habilité à déclarer zambiennes des personnes comme le requérant, ce dernier aurait reçu un avis favorable étant donné son long séjour en Zambie et le rôle qu’il y a joué” (J25)

31. On ne conteste pas le fait que le jour du jugement, William Steven Banda a été mis aux arrêts et déporté vers le Malawi. En outre, Banda ajoute que ses demandes d’être amené en Afrique du Sud ont été ignorées tout comme sa demande d’un sursis
d’exécution de 5 jours.

32. Il est évident que les tribunaux du Malawi ne sont pas compétents pour juger cette affaire contre la Zambie. Le fait qu’ils aient déclaré que les plaignants n’étaient pas des citoyens malawites n’a rien à voir avec la question. Deuxièmement, la
Commission n’est pas compétente pour substituer les jugements des tribunaux zambiens par ses propres décisions, spécialement sur des questions de faits. Il convient de noter que la procédure judiciaire a été bien suivie dans le respect de la primauté du droit. La procédure judiciaire en Zambie n’a pas violé les principes de la Charte. La Commission doit donc convenir que William Steven Banda n’était pas un zambien de naissance ou par descendance.

33. Cependant, cela ne signifie pas que la Commission ne devrait pas soulever des questions de droit, particulièrement dans la mesure où les tribunaux zambiens n’ont pas pris en compte les obligations de la Zambie en vertu de la Charte Africaine. La
Cour n’a pas non plus statué sur la raison avancée pour la déportation, à savoir que sa présence risquait de “compromettre la paix et l’ordre établi en Zambie…” Aucune enquête judiciaire n’a été menée sur la base juridique et par rapport à la justice
administrative à l’appui de l’action qui a été prise sur la base de cette “opinion” du Ministre de l’Intérieur. Le simple fait que Banda n’était pas de nationalité zambienne ne justifie pas sa déportation. Il faut encore prouver que sa présence en Zambie constituait une violation des lois. Le fait que ni Banda ni Chinula n’ont pas été informés des raisons de l’action prise contre eux est un déni du droit de recevoir des informations. (Article 9 (1)).

34. Le Rapporteur a invité les parties à donner des éclaircissements sur la préséance de la Charte dans les cas où elle est en contradiction avec la loi nationale. Cela semble pertinent parce que la Zambie a ratifié la Charte par un Acte exécutoire. Cela veut dire qu’il existe un processus législatif pour incorporer les traités internationaux des droits de l’homme dans la législation interne. M. Mulonda a affirmé l’engagement de la Zambie à respecter les traités dont elle est partie. Il a également confirmé que la Zambie appliquait un système juridique dualiste et que la Charte n’était pas considérée comme un instrument automatiquement applicable. Néanmoins, la Zambie acceptait le caractère obligatoire de la Charte.

35. De l’avis général, cependant, Banda était en possession d’une carte nationale d’identité et d’un passeport de la Zambie. Pendant des années, il en a librement fait usage sans aucun problème. Immédiatement après l’arrêt de la Cour suprême, il s’est volontairement présenté à la police mais il a été expulsé de force. Cela signifie que la possibilité de poursuivre l’option de demande de nationalité par naturalisation, conformément à la loi sur la nationalité, lui a été refusée. A cela le gouvernement
objecte que Banda avait obtenu les pièces d’identité et le passeport sur base de fausses déclarations, sur son lieu de naissance. Il ne pouvait donc pas se présenter devant les tribunaux les mains propres. L’implication sous-entendue étant que les chances d’obtenir la naturalisation étaient minimes. En vérité, bien entendu, la Cour n’a pas dit que Banda était un immigré illégal. Elle a juste réfuté sa prétention d’être zambien de naissance. Il n’a donc pas été prouvé que Banda vivait illégalement sur le territoire zambien.

36. La Zambie a violé l’article 7 de la Charte en refusant au requérant la possibilité de poursuivre les procédures administratives qui étaient à sa disposition en vertu de la loi sur la nationalité. De surcroît, la Zambie a violé les dispositions de l’article 7 (2) de la Charte qui établit que “nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui ne constituait pas, au moment où elle a eu lieu, une infraction légalement punissable…” En tout état de cause, la résidence et le statut de Banda en Zambie avaient été acceptés. Il avait apporté une contribution à la politique du pays. Les dispositions de l’article 12 (4) ont été violées.

37. Les allégations de violation des articles 2, 4, 5, 6 , 9 et 10 peuvent maintenant être examinées. Il ne faut pas perdre de vue la preuve que William Steven Banda était un opposant politique du MMD au pouvoir. La manière dont il a été traité était dégradante pour sa dignité et pour un homme de son rang dans la société. Il apparaît qu’il a été ciblé en raison de son origine ethnique qui par hasard existe aussi en Zambie. Les autorités ont insisté pour le déporter vers le Malawi alors qu’il persistait à leur dire qu’il n’y connaissait personne. Il n’y avait aucune preuve irréfutable de son origine malawite, étant admis qu’il a vécu en Zambie depuis environ 1964. Le représentant de la Zambie a expliqué que Banda a été “accepté” par les autorités de l'Immigration du Malawi. Quelque puisse avoir été la base “juridique” de cette “acceptation”, les tribunaux du Malawi ont décidé qu’ils n’étaient pas des citoyens du Malawi. En outre, on ne peut pas dire que la déportation arbitraire a annulé leurs droits en Zambie.

38. La situation de John Chinula est même pire. Il n’a eu aucune possibilité de contester l’ordre d’expulsion. Le gouvernement ne peut dire en aucun cas que Chinula était allé sous terre en 1974 après l’expiration de son permis de séjour. Sans nul doute,
Chinula était un éminent homme d’affaires et un politicien. Si le gouvernement voulait poser un acte contre lui, il aurait pu le faire. Le fait que cela n’ait pas eu lieu ne justifie pas le caractère arbitraire de son arrestation et de sa déportation le 31
août 1994. Il avait aussi le droit d’avoir sa cause entendue par les juridictions zambiennes. La Zambie a ainsi violé l’article 7 de la Charte. Compte tenu de ce constat, les conclusions tirées au paragraphe 30 ci-dessus s’appliquent aussi au cas présent.

39. La Commission avait demandé que des mesures provisoires soient prises conformément à l’article 111 de son Règlement intérieur. Il faut demander à la Zambie de permettre le retour de William Steven Banda pour qu’il puisse demander la nationalité par naturalisation. Aucune preuve n’a été présentée à la Commission sur une compensation quelconque. Le fait est que Banda avait perdu son poste de gouverneur après les élections de 1991. Aucun dédommagement n’est demandé.

40. John Lyson Chinula est décédé au Malawi. C’était un grand homme d’affaires. Sa déportation doit avoir porté préjudice à ses intérêts commerciaux. Sa famille demande le retour de sa dépouille pour l’enterrer en Zambie. Il faut demander au Gouvernement zambien d’accéder à cette demande.

41. Le Gouvernement zambien s’est basé sur la clause dérogatoire de l’article 12 (2) : “Ce droit ne peut faire l’objet de restrictions que si celles-ci sont prévues par la loi, nécessaires pour protéger la sécurité nationale, l’ordre public, la santé ou la
moralité publiques…”

42. L’ordre d’expulsion précisait aussi que les déportés constituaient un danger pour la paix et l’ordre établi en Zambie. La Commission considère que les clauses dérogatoires ne devraient pas être interprétées dans le sens contraire aux principes de la Charte. Le recours à ces dispositions ne devrait pas être un moyen de perpétrer des violations des dispositions claires de la Charte. Secundo, les règles de la justice naturelle doivent être appliquées. Il s’agit notamment de la règle d’audi alterem partem, le droit d’être entendu, le droit d’avoir accès aux tribunaux. Dans le cas de Banda, les tribunaux zambiens ont été incapables d’examiner le fondement de l’action administrative, et ainsi, il n’a pas été prouvé que les déportés constituaient effectivement un danger contre la loi et l’ordre. Dans tous les cas, l’allégation selon laquelle ils “risquaient” de mettre en danger la paix était vague et sans fondement. Il importe que la Commission fasse une mise en garde contre le recours trop facile à ces clauses dérogatoires à la Charte Africaine. Il incombe à l’Etat de prouver qu’il est justifié de recourir aux clauses dérogatoires. La Commission evrait garder à l’esprit les dispositions des articles 61 et 62 de la Charte.

43. L’article 2 de la Charte stipule que : “Toute personne a droit à la jouissance des droits et libertés reconnus et garantis dans la présente Charte sans distinction aucune, notamment de race, d’ethnie, de couleur, de sexe, de langue, de religion, d’opinion politique ou de toute autre opinion, d’origine nationale ou sociale, de fortune, de naissance ou de toute autre situation.”

44. En expulsant de force de la Zambie les deux victimes, l’Etat a violé leur droit de jouir de tous les droits garantis par la Charte Africaine. L’article cité impose au gouvernement zambien l’obligation d’assurer à toute personne résidant sur son territoire, la jouissance des droits garantis par la Charte Africaine, indépendamment de leur opinion politique ou autre. Cette obligation a été réaffirmée par la Commission dans le cas ‘‘Rencontre Africaine pour la Défense des Droits de l’Homme c/ Zambie’’ (communication 71/92). L’annulation arbitraire de la nationalité dans le cas de Chinula ne peut pas se justifier.

45. L’article 9(2) dispose que : “Toute personne a le droit d’exprimer et de diffuser ses opinions dans le cadre des lois et règlements”.

46. Aussi bien Banda que Chinula étaient d’importants hommes d’affaires et des politiciens. Ils ont tous deux vécu en Zambie pendant des décennies. Même si l’action d’explusion avait été initiée contre eux depuis 1974 et 1976, il peut être supposé sans
risques de se tromper que la procédure aurait avancé, à moins qu’il n’ait été prouvé que cela était dû à l’illégalité, la fraude, ou l’obstruction à la bonne marche de la justice. Rien de tout cela n’a été allégué. La procédure s’est accélérée depuis la prise
de fonctions du gouvernement MMD en 1991, nous sommes donc persuadés que les déportations étaient dictées par des mobiles politiques. Cette disposition de la Charte reflète le fait que la liberté d’expression est un droit humain fondamental, essentiel à l’épanouissement de la personne, à sa conscience politique et à sa participation aux affaires publiques de son pays. La Commission doit déterminer si “les déportations” pour des mobiles politiques constituent une violation des dispositions de l’article 9(2) de la Charte Africaine, les deux victimes ayant été privées du droit à la liberté de conscience tel qu’énoncé par l’article 8 de la Charte.

47. L’article 8 de la Charte prévoit que :

“La liberté de conscience, la profession et la pratique libre de la religion sont garanties. Sous réserve de l’ordre public, nul ne peut être l’objet de mesures de contrainte visant à restreindre la manifestation de ces libertés”.

48. L’article 10 de la Charte dispose que :

“Toute personne a le droit de constituer librement des associations avec d’autres, sous réserve de se conformer aux règles édictées par la loi”.

49. En déportant les deux personnes, le gouvernement zambien leur a dénié le droit de jouir de leur liberté d’association en les empêchant de s’associer avec leurs collègues dans la “United National Independence Party” et de prendre part aux activités de ce parti politique.

50. Comme l’a établi la Commission dans l’affaire John K. Modise c/ Botswana, en forçant Banda et Chinule à vivre comme des apatrides, dans des conditions dégradantes, le gouvernement zambien les a privés de l’affection de leurs familles, et privé ces familles du soutien apporté par ces hommes ; ce qui constitue une violation de la dignité de la personne humaine. Il s’agit là d’une violation de l’article 5 de la Charte qui garantit le droit “…au respect de la dignité inhérente à la personne humaine et à la reconnaissance de sa personnalité juridique”.

51. L’expulsion forcée de Banda et de Chinula par l’Etat zambien a inévitablement cassé l’unité familiale qui est la base de la société, ce qui est un manquement à ses obligations de protéger et d’assister la famille tel que stipulé à l’article 18 (1) et (2) de
la Charte qui dispose que :

(1) “La famille est l’élément naturel et la base de la société. Elle doit être protégée par l’Etat…”

(2) “L’Etat a l’obligation d’assister la famille dans sa mission de gardienne de la morale et des valeurs traditionnelles reconnues par la communauté”.

52. L’article 7 (1) (a) dispose que :

“Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue…
…
a) le droit de saisir les juridictions nationales compétentes de tout acte violant les droits fondamentaux qui lui sont reconnus et garantis …”

53. En refusant à M. Chinula la possibilité d’interjeter appel contre l’ordre de son expulsion, le gouvernement zambien l’a privé du droit à ce que sa cause soit entendue, en violation de toutes les lois zambiennes et des normes internationales des droits de l’homme.

Par ces motifs, la Commission :

Déclare qu’il y a eu violation des articles 2, 7(1) (a), 8, 9(2), 10 et 18(1) et (2) de la Charte Africaine.

Bujumbura, 5 mai 1999.