COMMUNICATION 211/98

LEGAL RESOURCES FOUNDATION CONTRE ZAMBIE

RAPPORTEUR :

23ème Session : Commissaire Nyameko Pityana
24ème Session : Commissaire Nyameko Pityana
25ème Session : Commissaire Nyameko Pityana
26ème Session : Commissaire Nyameko Pityana
27ème Session : Commissaire Nyameko Pityana
28ème Session : Commissaire Nyameko Pityana
29ème Session : Commissaire Nyameko Pityana

RESUME DES FAITS

1. Le plaignant, une organisation non gouvernementale (ONG) de Zambie ayant le statut d’observateur auprès de la Commission Africaine, dépose la présente plainte contre la République de Zambie, partie à la Charte Africaine.

2. Le plaignant allègue que le Gouvernement zambien a promulgué un amendement de la constitution qui est discriminatoire, divisioniste et qui viole les droits humains de 35% de toute la population. L'amendement de la Constitution de 1996, est-il allégué a non seulement violé les droits des citoyens, mais a aussi retiré leurs droits acquis à bon nombre d’autres citoyens, dont Dr Kenneth Kaunda, ancien Président de la Zambie.

3. Le plaignant avance que ladite Loi de 1996 portant amendement de la Constitution de la Zambie dispose, entre autres, que quiconque souhaite se porter candidat à la présidence, doit prouver que ses deux parents sont ou étaient zambiens par la
naissance ou par la descendance.

4. L’Article 35 de ladite loi dispose également que toute personne ayant assumé la charge de président pour deux mandats de cinq ans ne pourra pas être éligible pour une réélection à ces fonctions.

5. Le plaignant soutient que les dispositions amendées de la constitution sont en contradiction avec les instruments des droits de l’homme, en général, et avec la Charte Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples, en particulier.

6. Cette affaire a été portée par le plaignant devant la Cour suprême de la Zambie entre mai et août 1996 pour demander de :

· Constater que les articles 34 et 35 de la Constitution modifiée sont discriminatoires ;
· Dire pour droit que le Parlement n’a pas le pouvoir d’adopter une nouvelle constitution ; et
· Ordonner que le Président n'ait plus à approuver la constitution.

7. Il est soutenu qu’alors même que le dossier était encore pendant devant la Cour, le Parlement dominé par le parti au pouvoir a voté lesdits amendements controversés que le Président de la République a approuvés une semaine après.

8. L'affaire introduite par le plaignant a été par conséquent rejetée par la Cour.

9. La Cour Suprême de Zambie est la plus haute juridiction du pays. Ainsi, tous les recours au plan national ont été épuisés.

LA PLAINTE

10. Le plaignant soutient que les dispositions ci-après de la Charte Africaine ont été violées :
- L’article 2, qui interdit toute discrimination de quelque nature que ce soit, notamment pour des raisons de lieu de naissance, d’origine sociale et d’autre situation ;
- L’article 3, qui prévoit l’égalité de tous les individus devant la loi ;
- L’article 13, qui garantit à tous les citoyens le droit d’accéder aux fonctions publiques de leur pays ;
- L’article 19, qui stipule l’égalité de tous les peuples, sans distinction de leur lieu d’origine, etc.

LA PROCEDURE

11. La communication est datée du 12 février 1998.

12. Le 10 mars 1998, le Secrétariat a adressé au plaignant une lettre accusant réception de la plainte.

13. Lors de la 23ème Session ordinaire, tenue du 20 au 29 avril 1998 à Banjul, en Gambie, la Commission a décidé de se saisir de ce cas et a demandé un complément d’informations afin de statuer sur sa recevabilité lors de sa prochaine session.

14. Le 25 juin 1998, le Secrétariat a notifié les parties de la décision de la Commission.

15. La Commission, réunie en sa 24ème Session ordinaire du 22 au 31 octobre 1998 à Banjul, en Gambie, a reporté l’examen de la recevabilité de la communication à la 25ème Session Ordinaire et a demandé au Secrétariat de recueillir davantage
d’informations de la part des parties.

16. Le 26 novembre 1998, le Secrétariat a informé les parties de sa décision.

17. Lors de sa 25ème Session ordinaire, à Bujumbura, au Burundi, la Commission a déclaré la communication recevable et a renvoyé le dossier à sa 26ème Session Ordinaire pour examen quant au fond.

18. Le 13 mai 1999, le Secrétariat de la Commission a fait connaître aux parties cette décision.

19. La Commission, réunie en sa 26ème Session Ordinaire à Kigali, Rwanda, du 1er au 15 novembre 1999, s’est penchée sur la communication et a décidé d'inviter les parties à plaider sur le fond.

20. Le Secrétariat a écrit aux parties, le 18 janvier 2000, pour les informer de cette décision.

21. Des lettres de rappel à ce sujet ont été envoyées le 14 mars 2000, avec ampliation à l’Ambassade de la République de Zambie à Addis Abeba.

22. Le 30 mars 2000, l’Etat partie a répondu à la requête susvisée.

23. Le 31 mars 2000 ; le Secrétariat de la Commission a accusé réception du document tout en rappelant à cet Etat partie la nécessité de lui faire parvenir, le plus tôt possible, les sections pertinentes de la Constitution ainsi que la décision de la Cour
suprême concernant ce cas. Copie de cette note verbale a été envoyée à son Ambassade à Addis Abeba. Copie du document présenté par l’Etat partie a également été transmise au plaignant, à Lusaka.

24. Le 07 avril 2000, l’Etat partie a envoyé un message télécopié au Secrétariat pour lui demander une copie du rapport de la 26ème Session ordinaire.

25. En raison des dispositions de l'article 59 de la Charte, le Secrétariat a plutôt envoyé à l’Etat partie copie du Communiqué final de ladite session et lui a également fait part de la décision prise par la Commission lors de cette session.

26. Le 30 avril 2000, l’Etat défendeur a présenté des arguments additionnels pour compléter sa réponse initiale du 30 mars 2000.

27. Le 02 mai 2000, pendant la session, le Secrétariat a reçu une lettre émanant du plaignant exprimant son intention de maintenir sa plainte.

28. Lors de sa 27ème Session ordinaire, tenue en Algérie, la Commission a entendu les représentants de l’Etat défendeur. Elle a décidé que les parties devraient parler des questions spécifiques, en particulier sur la question de savoir si les dispositions de la
Constitution modifiée étaient ou non conformes aux obligations de la République de Zambie au regard de la Charte Africaine. En outre, il a été demandé au Secrétariat de recueillir l’avis d’un juriste indépendant sur les questions sous débat.

29. Le 07 juillet 2000, les parties ont été informées de cette décision.

30. Le 31 août 2000, le Secrétariat de la Commission a adressé des lettres de rappel aux parties, dans lesquelles il insistait sur la nécessité pour ces dernières de lui transmettre, dans les meilleurs délais, leurs conclusions afin qu’elles puissent être utilisées dans la préparation du projet de décision pour la 28ème Session Ordinaire.

31. Le 26 septembre 2000, le Secrétariat a reçu une réponse de l’Etat défendeur sur les questions soulevées par la Commission lors de sa 27ème Session ordinaire.

32. Le 02 octobre 2000, le Secrétariat de la Commission a accusé réception des conclusions dont il a transmis copie au plaignant pour commentaire.

33. Lors de la 28ème Session ordinaire qui s’est tenue à Cotonou, au Bénin, la communication a été examinée et il a été décidé de renvoyer à la 29ème Session ordinaire la décision quant au fond.

34. Le 14 novembre 2000, les parties ont été informées de cette décision.

35. Une note verbale a été envoyée au Gouvernement zambien, lui demandant copie du rapport de la Commission d’enquête du 15 avril 2001.

REPONSE DE L’ETAT PARTIE

36. L'affaire concerne la constitution de la République de Zambie et est par conséquent ouverte à la discussion. La loi de 1996 portant amendement de la Constitution de la Zambie part du souhait du Peuple zambien de réserver et de préserver les fonctions de Président de la République pour les Zambiens dont les ascendants sont identifiables.

37. L’on est parvenu à ce point dans le rapport de la Commission d’enquête Mwanakatwe chargée de recueillir les points de vue sur le contenu de la Constitution républicaine. L’amendement de la Constitution qui en est résulté ne visait aucun individu ni aucun groupe de personnes du pays.

38. La Zambie accueille favorablement les points de vue exprimés concernant sa Constitution républicaine, car elle estime qu’ils contribuent à bâtir une démocratie solide. Elle est ouverte aux opinions des experts sur la question et continuera d’écouter les points de vue exprimés la concernant.

39. La Zambie considère la plainte déposée par la Legal Resources Foundation comme une opinion exprimée sur la Constitution. Le fait que l’opinion de l'auteur de la communication varie de celle de la majorité est donc conforme au principe de liberté d’opinion dans une démocratie. En dépt de cette différence ; la démocratie suppose la loi de la majorité. L’amendement à la Constitution républicaine reprend les vues exprimées dans le rapport d’enquête de la Commission Mwanakatwe afin que les
fonctions de Président soient occupées par un autochtone zambien.

40. La Zambie est prête à coopérer avec la Commission et à discuter des questions soulevées.

ARGUMENTS SUPPLEMENTAIRES PRESENTES PAR L’ETAT DEFENDEUR EN COMPLEMENT DE SA REPONSE INITIALE

41. Le Gouvernement zambien déclare que, malgré le fait que la communication reste vague quant aux détails des recours au plan national qui ont été épuisés, la Zambie n’en supposera pas moins que les questions soulevées par le plaignant ont finalement
été résolues par la Cour suprême dans le cadre de l’Appel scz n° 135/96 du Zambia Democratic Congress et du Procureur Général, jugement scz n° 37/99.

42. Le Parlement zambien a le pouvoir d’adopter une modification de la Constitution et le président peut approuver une constitution qui a été modifiée. Cependant, si le Parlement avait modifié la Constitution dans son ensemble, il aurait été nécessaire et obligatoire de tenir un référendum conformément à l’article 79 et à la Troisième Partie de la Constitution, qui renferme la Déclaration des droits.

43. Le Gouvernement soutient que les pouvoirs et la compétence du Parlement à modifier la Constitution de la Zambie sont étendus pourvu que le Parlement se conforme aux dispositions de l’article 79 de la Constitution. L'histoire constitutionnelle de la Zambie a montré que la modification dépendait de ceux qui détenait la majorité au Parlement. Le parti au pouvoir était donc en position d'adopter des amendements à la Constitution.

44. En Zambie, tous les individus sont égaux devant la loi et jouissent tous de la protection de leurs droits humains et de leurs libertés fondamentales conformément à la loi.

45. La Zambie abhorre toute forme de discrimination. L’Article 23 (1) de la Constitution républicaine dispose que : « Sous réserve des clauses (4), (5) et (7), une loi ne doit contenir aucune disposition qui soit discriminatoire, soit en elle-même, soit par ses effets. » Il importe, cependant, de lire et de comprendre cet article en ayant présent à l’esprit la disposition de l’Article 23 (5) qui stipule que : « Rien dans aucune loi ne doit être considéré comme non conforme ou contraire à la clause (1), dans la mesure où il est démontré qu’elle pourvoit raisonnablement aux qualités requises pour exercer des fonctions publiques. »

46. Le Gouvernement souligne que c’est dans ce contexte que le Peuple zambien a estimé qu’il était raisonnable que les fonctions de Président de la République soit sujettes à d’autres exigences, à savoir que le candidat Président soit un Zambien
autochtone dont l’ascendance est identifiable. Une telle disposition, soutient-il, n’est pas en contravention avec l’Article 2 de la Charte Africaine.

47. Afin de garantir la politique de non-discrimination de la Zambie, l’Article 11 de la Constitution dispose que : « Il est reconnu et déclaré qu’en Zambie, chaque personne a joui et continue de jouir des droits et libertés fondamentaux de l’individu, autrement dit, du droit, sans distinction de race, de lieu d’origine, d’opinion politique, de couleur, de croyance, de sexe ou de situation matrimoniale, mais sous réserve de limitations… » Les limitations étant raisonnables dans le cadre de la loi, le Gouvernement
soutient en outre qu’il n’y a donc eu aucune violation de l’article 2 de la Charte Africaine, dans la mesure où les limitations prévues à l’article 34 de la Constitution républicaine sont conformes à la loi. La Zambie soutient également qu’il n’y a pas de violation de l’article 13 de la Charte Africaine, qui garantit à chaque citoyen le droit d’exercer des fonctions publiques. En
tout état de cause, il est stipulé que cela doit se faire dans le «respect des dispositions de la loi. »

48. Cela démontre que les articles 34 et 35 de la Constitution entrent dans le cadre des lois zambiennes et que, par conséquent, il n’y a aucune violation de l’article 13 de la Charte Africaine.

49. La Zambie considère l’inclusion, par le plaignant, d’une violation de l’Article de 19 de la Charte Africaine comme n’étant pas du domaine de la présente communication. Le Gouvernement est d’avis que l’Article 19 de la Charte Africaine se rapporte au principe d’"auto-détermination" du simple fait de la mention du terme "Peuple". Nonobstant cette position, tous les gens sont égaux en Zambie. La Commission est instamment priée de ne pas examiner ce point, étant donné qu’il est sans rapport avec
les questions soulevées dans la communication.

50. L’Etat défendeur prétend que la discrimination alléguée dans les articles 34 et 35 de la Constitution est illégale étant donné qu'elle reflète la volonté du Peuple zambien de réserver et de préserver les "fonctions de Président" pour des Zambiens. La loi
portant modification de la Constitution de la Zambie vise à donner effet à cette volonté du Peuple zambien.

LA LOI:

LA RECEVABILITE:

51. Etant donné que la présente communication, est conforme aux dispositions de l’Article 56 de la Charte Africaine, elle a été déclarée recevable.

LE FOND:

52. Aux termes de la plainte déposée auprès de la Commission, l’Etat défendeur aurait violé les dispositions des articles 2, 3 et 19 de la Charte Africaine en ce que la Loi de 1996, portant modification de la Constitution de la Zambie est discriminatoire.
L’Article 34 dispose que quiconque souhaite se porter candidat aux fonctions de Président de la Zambie doit prouver que les deux parents sont citoyens zambiens par la naissance ou par la descendance. Cet amendement a eu pour effet de priver un
citoyen zambien, en l’occurrence l’ancien Président Dr Kenneth David Kaunda, du droit de prendre part aux élections. Il avait été régulièrement désigné par un parti politique légitime comme candidat à l’élection. On prétend que cet amendement a vait
pour effet de priver quelque 35% de l’électorat de la Zambie du droit de se porter candidat à l’élection présidentielle lors de scrutins futurs pour la plus haute fonction du pays.

53. Il ne s’agit pas ici de mettre en question l’adoption de l’amendement. Pas plus qu’il n’est contesté que Dr Kenneth Kaunda a ainsi été privé du droit de briguer les fonctions de Président. Toutefois, l’Etat défendeur réfute le fait que 35% des citoyens zambiens seraient constitutionnellement privés du droit de se porter candidats à la présidence et soutient qu’en tout état de cause ces faits n’ont aucun rapport avec la question qui nous occupe. L’Etat défendeur estime, néanmoins, que ledit amendement était
constitutionnel, justifiable et n'était pas en violation de la Charte. L’évocation précise de Dr Kenneth Kaunda, politicien ayant servi pendant de longues années, dans une affaire comme celle-ci est tout à fait curieuse. D’après les allégations, l’amendement visait à empêcher sa candidature à l’élection. Normalement, nous aurions évité de réagir à ce genre de propos, sauf que, dans le cas présent, il est dit que l’amendement viole le principe d’application générale de la Loi. Encore que nous ne soyons pas persuadés que, devant les faits qui nous occupent, l’on puisse imputer une telle motivation à l’amendement et, à notre avis, le principe d’application générale de la loi reste intact.

54. Dans l’affaire du Zambia Democratic Congress contre le Procureur Général (csz Appel n° 135/1996), la Cour suprême de la Zambie a été priée de déclarer inconstitutionnels les projets d’amendement d’alors en ce que les articles 34 (3) (b) et 35 (2) de la Loi portant modification de la Constitution empêchent des personnes qualifiées de se présenter à l’élection présidentielle en vertu de la Constitution de 1991, les privent du droit de participer pleinement et en toute liberté à la gestion des affaires publiques de leur pays et à contribuer à bâtir sa destinée. Il est estimé que de telles dispositions sapent la démocratie et violent le principe d’élections libres et équitables qui constituent les caractéristiques fondamentales de la Constitution de 1991.

55. Il est avancé, en outre, que l’affaire a été expédiée au niveau du Parlement par le parti au pouvoir et que la loi a été adoptée alors même que les tribunaux avaient été saisis pour se prononcer quant au respect des principes juridiques et constitutionnels. En la circonstance, la Cour a rejeté l’appel pour la simple raison que la pétition «attaquait une loi au motif qu’elle était en violation avec la Troisième Partie de la Constitution, relative aux droits fondamentaux ». Nous nous félicitons de ce que la requête ait commencé par une procédure erronée et que, dans les limites de notre compétence, la requête soit insoutenable (Par
Sakala, JS@292 of the Judgement). 56. Les dispositions suivantes de la Charte Africaine s'appliquent à ce cas : Article Premier: Les Etats membres de l’Organisation de l’Unité Africaine, parties à la présente Charte Africaine, reconnaissent les droits, devoirs et libertés énoncés dans cette Charte et s’engagent à adopter des mesures législatives ou autres pour les appliquer. Article 2 : Toute personne a droit à la jouissance des droits et libertés reconnus et garantis dans la présente Charte sans distinction aucune, notamment de race, d’ethnie, de couleur, de sexe, de langue, de religion, d’opinion politique ou de toute autre opinion, d’origine nationale ou sociale, de fortune, de naissance ou de toute autre situation. Article 3 :

1 Toutes les personnes bénéficient d’une totale égalité devant la loi.
2 Toutes les personnes ont droit à une égale protection de la loi.

Article 13 :

1 Tous les citoyens ont le droit de participer à la direction des affaires publiques de leur pays, soit directement, soit par l’intermédiaire de représentants librement choisis, ce, conformément aux règles édictées par la loi.
2 Tous les citoyens ont également le droit d’accéder aux fonctions publiques de leur pays.
3 Toute personne a le droit d’user des biens et services publics dans la stricte égalité de tous devant la loi.

57. La Commission Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples est une création de la Charte Africaine (article 30). Elle a été mise sur pied afin de «promouvoir les droits de l’homme et des peuples et d’assurer leur protection en Afrique. » La mission de la Charte est clairement définie à l’article 45 de la Charte, entre autres. comme suit :
· Donner des avis et faire des recommandations aux gouvernements ;
· Formuler et élaborer, en vue de servir de base à l’adoption de textes législatifs par les Gouvernements africains, des principes et règles qui permettent de résoudre les problèmes juridiques relatifs à la jouissance des droits de l’homme et des peuples et des libertés fondamentales ;
· Assurer la protection des droits de l’homme et des peuples dans les conditions fixées par la présente Charte Africaine ;
· Interpréter toute disposition de la Présente Charte à la demande d’un Etat partie… ;

58. Les Articles 60 et 61 recommandent à la Commission, dans son rôle d’interprétation et d’application de la Charte Africaine, de «s'inspirer du droit international relatif aux droits de l’homme et des peuples » tels que reflétés dans les instruments de l’OUA et des Nations Unies ainsi que d’autres principes de fixation de normes internationales (article 60). Il est également demandé à la Commission de prendre en considération d’autres conventions internationales et pratiques africaines conformes aux normes
internationales, etc.

59. Bien que les accords internationaux ne soient pas d’application automatique en Zambie, le Gouvernement zambien ne cherche pas à fuir ses responsabilités internationales relatives aux traités auxquels elle est partie (cf. Amnesty International
contre Zambie). C’est tant mieux, car le droit conventionnel international interdit aux Etats de s’appuyer sur le droit national pour justifier le non-respect de leurs engagements internationaux. L’Article 27 de la Convention de Vienne sur la Loi des Traités1.
De même, un organe créé en vertu d’instruments internationaux comme la Commission n’a aucune compétence pour interpréter ou appliquer le droit national. Par contre, un organe comme la Commission peut examiner le respect d'un traité par un Etat et donc, dans le cas d’espèce, le respect de la Charte Africaine. Autrement dit, l’exercice consiste à interpréter et à appliquer la Charte Africaine plutôt qu’à tester la validité du droit national [cf. Communication Interaméricaine contre Uruguay (N° 10.029, 10.036, 10.145, 10.372, 10.373, 10.374, 10.375 dans le rapport 29/92 du 2 octobre 1992.)2

60. Ce que cela signifie, en revanche, c’est que les traités internationaux qui ne font pas automatiquement partie des lois nationales et qui ne sont pas directement applicables dans les tribunaux nationaux, imposent toutefois des obligations aux
Etats parties. Il est à remarquer que l’application de la Charte ne faisait pas partie de la thèse développée devant les tribunaux.

61. Consciente des ramifications de toutes décisions en la matière, la Commission a invité les parties à se pencher sur la question de l’étendue de la compétence de la Commission lorsqu’il s’agit de lois nationales, en l’occurrence, de la Constitution d’un pays. Le Conseiller juridique de l’Etat défendeur a estimé que la Commission n’avait aucune qualité pour se prononcer sur la validité du droit national. Cette position est correcte.

62. En outre, la Commission est consciente des obligations positives qui incombent aux Etats parties à la Charte Africaine en vertu de l’article 1 de la Charte Africaine. Les Etats parties ont le devoir non seulement de «reconnaître » les droits onformément
à la Charte Africaine mais encore de continuer à s’engager à «adopter des mesures législatives ou autres pour les appliquer. » L’obligation est péremptoire et ne souffre d’aucune exception. » A vrai dire, ce n’est que lorsque les Etats prennent leurs
obligations au sérieux que les droits des citoyens peuvent être protégés. D’autre part, ce n’est que dans la mesure où la Commission est disposée à interpréter et à appliquer la Charte Africaine que les Gouvernements apprécieront l’étendue de leurs
obligations et que les citoyens comprendront l’étendue des droits dont ils peuvent jouir en vertu de la Charte Africaine.

63. L’article 2 de la Charte Africaine fait abjuration de la discrimination sur la base de n’importe lequel des motifs indiqués, notamment «la langue … l’origine nationale ou sociale… la naissance ou toute autre situation … » Le droit à l’égalité est très
important. Il signifie que les citoyens doivent s’attendre à être traités de manière juste et équitable dans le système juridique et à être assurés d’un traitement égal devant la loi et d’une jouissance égale des droits dont peuvent se prévaloir tous les autres citoyens. Le droit à l’égalité est important pour une seconde raison, à savoir que l’égalité ou l’absence d’égalité affecte la possibilité pour l’individu de jouir de beaucoup d’autres droits 3. Par exemple, un individu qui traîne le lourd fardeau d’un
désavantage du fait de son lieu de naissance ou de son origine sociale subit un affront en tant qu’être humain et citoyen à part entière et fier de l’être. Il peut voter pour d’autres, mais il est soumis à des restrictions lorsqu’il se porte candidat. En d’autres termes, le pays pourrait être privé du leadership et des ressources qu’un tel individu pourrait apporter à la vie nationale. Enfin, la Commission devrait prendre bonne note du fait que, dans un nombre grandissant d’Etats africains, ces formes de discrimination sont à la base d’actes de violence et d’une instabilité sociale et économique qui n’ont profité à personne, mais ont plutôt jeté un doute sur la légitimité des élections nationales et sur l’image démocratique de certains Etats.

64. Toutes les parties sont d’accord sur le fait que toute mesure visant à exclure un groupe de citoyens d’une participation aux processus démocratiques, comme l’amendement en question a réussi à le faire, est discriminatoire et est en porte-àfaux
avec la Charte Africaine. L’article 11 de la Constitution de la Zambie dispose qu’il ne doit y avoir aucune discrimination reposant sur «la race, le lieu d’origine, les opinions politiques, la couleur, la croyance, le sexe ou la situation matrimoniale … »
Dans cet ordre d’idées, la Charte Africaine utilise les termes «origine nationale ou sociale », lesquels pourraient être englobés dans l’expression «lieu d’origine » employée dans la Constitution zambienne. L’article 23 (1) de cette même Constitution précise que le Parlement ne doit pas passer une loi qui «soit discriminatoire par elle-même ou dans ses effets. »

65. L’Etat défendeur cherche toutefois à s’appuyer sur certaines exceptions pour trouver, dans la loi zambienne, une justification à cette exception. Il est considéré que le droit à l’égalité a des limites qui sont justifiables et que ces justifications sont basées sur la loi zambienne et sur la Charte Africaine.

66. L’article 11 de la Constitution zambienne stipule clairement que le droit à la nondiscrimination est «sujet à restrictions »… Au nombre de ces limitations, il est fait référence à l’article 23 (5) qui stipule que : « …rien dans aucune loi ne doit être considéré comme incompatible ou en contravention avec la clause (1), dans la mesure où il est démontré qu’elle pourvoit raisonnablement aux qualifications requises pour occuper une fonction publique… » Il est prétendu que, par suite d’un processus consultatif, le Peuple zambien était d’avis que la charge de président devait être sujette à une qualité supplémentaire, à savoir que le candidat soit un zambien autochtone dont l’ascendance est identifiable.

67. Il y a eu, à propos des termes «restriction » et «justification », une confusion persistante dans les thèses présentées. Les restrictions renvoient à ce que l’on pourrait appeler la situation des restrictions, qui permet une moindre jouissance du droit. De telles restrictions sont autorisées par la loi ou prévues dans la constitution elle-même. Dans la Charte Africaine, ces restrictions pourraient s’apparenter de manière typique aux clauses de limitation. La «justification » s’applique aux cas où une justification est considérée comme délimitant les contours de la jouissance d’un droit. La justification n’est pas nécessairement prévue par la loi, mais elle peut ne pas être en violation des règles d’équité et de justice. Autrement dit, il faut que ce soit un processus à deux étapes. En premier lieu, la reconnaissance du droit et le fait que ce droit ait été violé mais que; en second lieu une telle violation se justifie aux yeux de la loi. La Déclaration et le Programme d’Action de Vienne (1993) affirme que «tous les droits humains sont universels, interreliés, interdépendants »… et, en tant que tels, ils doivent être interprétés et appliqués en gardant à l'esprit qu'ils se renforcent mutuellement. Il est intéressant de noter par exemple que l’article 2 ne prévoit aucune clause de limitation tandis que l’article 13, pour sa part, limite le droit à «chaque citoyen» mais stipule que c'est «conformément à la loi».

68. Dans le cas qui nous occupe, le Gouvernement zambien concède donc que les mesures adoptées dans le cadre des amendements à la Constitution de 1996 étaient discriminatoires mais, ensuite, il argue de : 1) une restriction du droit, et 2) d’une
justification de la violation. Il est déclaré que la mesure entrait dans le cadre de la Loi et de la Constitution zambiennes. Il a été déclaré devant la Commission que la Zambie est dotée d’un système constitutionnel caractérisé par la souveraineté du
Parlement ; à telle enseigne que même la Cour Suprême ne peut «attaquer » une loi du Parlement (pour reprendre les termes de Sakala, J. S.). Toutefois, le rôle de la Commission ne consiste pas à chercher à faire ce que même les tribunaux zambiens ne peuvent pas faire. La Commission a pour mission d’examiner la compatibilité des lois et pratiques nationales avec la Charte Africaine. En harmonie avec les décisions entrant dans les compétences européenne et interaméricaine, la compétence de la Commission ne va pas jusqu’à la formulation d’un avis sur la légalité ou la constitutionnalité ou autres, des lois nationales. Lorsque la Commission estime qu’une mesure législative est incompatible avec la Charte Africaine, son avis oblige l’Etat concerné à rétablir la conformité dans le respect des dispositions de l’article 1 (cf. Zanghi contre Italie, 194 Eur Ct HR (Ser A) 48 (1991).

69. En outre, il est déclaré que la limitation du droit est prévue dans la Constitution zambienne et qu’elle est justifiée par la volonté populaire en ce que, suite aux travaux de la Commission Mwanakatwe relatifs à la Constitution, il a été recommandé que le Peuple zambien désirait «réserver et préserver la fonction de Président de la République pour les Zambiens dont l’ascendance est identifiable … » Concernant, la plainte selon laquelle cette mesure privait quelque 35% de citoyens zambiens de leurs
droits au titre de la Constitution précédente, le conseiller juridique de l’Etat défendeur l’a rejetée en la qualifiant de pure spéculation.

70. La Commission a affirmé avec force qu’aucun Etat partie à la Charte Africaine ne devrait fuir ses responsabilités en ayant recours aux limitations et aux clauses de limitation de la Charte Africaine. Il a été déclaré, suite aux développements dans
d’autres juridictions, que la Charte Africaine ne peut pas être utilisée pour justifier des violations de certaines de ses parties. La Charte Africaine doit être interprétée comme un tout et toutes les clauses doivent se renforcer mutuellement. Le but ou l’effet de
toute limitation doit également faire l’objet d’un examen, car la limitation d’un droit ne peut pas être utilisée pour retirer des droits déjà acquis. Par conséquent, la justification ne peut pas provenir de la seule volonté populaire et, partant, elle ne peut
pas être utilisée pour limiter les responsabilités des Etats Parties en vertu de la Charte Africaine. Lorsqu’on arrive à cette conclusion, il importe peu qu’un seul zambien où 35% de la population de ce pays soient disqualifiés par cette mesure. Il est indéniable que la mesure constitue une violation du droit. 4

71. La Commission est arrivée à une décision sur les allégations de violation de l'article 13 en examinant attentivement la nature et le contenu du droit à l'égalité (Article 2). Il ne peut être nié qu’il existe des citoyens zambiens, nés en Zambie, mais dont les
parents ne sont pas nés sur ce territoire souverain qui est devenu la République de Zambie, par suite de son accession à l’indépendance, en 1964. C’est là une question tout à fait vexante, étant donné que les mouvements des populations et leur
établissement dans ce qui avait été la Fédération Centrafricaine (le Malawi, la Zambie et le Zimbabwe) étaient libres. Le Gouvernement zambien a reconnu dans l’affaire Amnesty International contre la Zambie que ces résidents obtenaient sur demande, lors de l’accession de la Zambie à l’indépendance, la nationalité de ce pays. Des droits dont on a joui 30 années durant ne peuvent pas être retirés de manière si cavalière. Avancer qu’un zambien autochtone est un individu dont les parents sont nés dans ce qui, plus tard, est devenu le territoire souverain de l’Etat de Zambie est, à notre avis, arbitraire. L'application rétrospective de cette mesure ne peut être justifiable aux yeux de la Charte Africaine.

72. Il est clairement stipulé dans la Charte Africaine que les citoyens doivent jouir du droit de participer à la direction des affaires publiques de leurs pays, «directement ou par l’intermédiaire de représentants choisis librement… » Le mal causé par les amendements à la Constitution de la Zambie réside dans le fait que des citoyens sont en butte à une discrimination du fait de leur lieu d’origine. Le mal touche également l’électorat zambien, qui est privé du droit de «choisir librement » ses représentants politiques. Le but de l’expression «conformément aux dispositions de la loi » est justement de régler la manière dont le droit doit s’exercer et non pas la manière dont la loi peut être utilisée pour retirer ce droit.

73. La Commission est d’avis que le recours à l’article 19 de la Charte Africaine est peu judicieux. Car la section traitant des «peuples » ne peut pas s’appliquer dans le cas d’espèce. Pour ce faire, il faudrait fournir des preuves que l’effet de la mesure allait affecter de manière négative un groupe identifiable de citoyens zambiens du fait de leur descendance commune, de leur origine ethnique, de leur langue ou de leurs habitudes culturelles. Les dispositions prétendument offensantes de la loi portant
modification de la Constitution zambienne (1996) ne visent pas cet objectif.

PAR CES MOTIFS, la Commission,

· Trouve que la République de Zambie est en violation des articles 2, 3(1) et 13 de la Charte Africaine ;

· Prie instamment la République de Zambie de prendre les dispositions nécessaires en vue de mettre ses lois et sa Constitution en conformité avec la Charte Africaine ; et

· Demande à la République de Zambie rendre compte à la Commission, lorsqu’elle soumettra son prochain rapport en application de l’article 62, des mesures prises pour se conformer à la présente recommandation.

Fait à la 29ème Session ordinaire, Tripoli, Libye, le 7 mai 2001.

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1. Vide commentaire général no. 9 (XIX/1998) sur le devoir de donner effet au pacte dans la législation nationale. Le Comité des Nations Unies sur les Droits Economiques et Sociaux a retenu que "les principes internationaux des droits de l'homme légalement obligatoires devraient s'appliquer directement et immédiatement dans le système juridique interne de chaque Etat partie ; et ainsi permettre aux individus de faire valoir leurs droits devant les courts et tribunaux nationaux. Le Comité soutient que les Etats ont l'obligation de promouvoir les interprétations des lois internes qui donnent effet à leurs obligations découlant du pacte. Compilation des Commentaires Généraux et des Recommandations Générales adoptés par les Organes des Traités des Droits de l'Homme : HR1/GEN/REV.4 ; Fédries 2000 ; pp. 48-52). Bien que destiné à l’application du droit international dans les tribunaux nationaux, la note d’avertissement ci-après de Benedetto Confortu est adaptée à la circonstance : « A notre avis, il est nécessaire d’adopter une attitude prudente dans l’acceptation de l’existence d’une catégorie exceptionnelle de normes internationales qui doivent leur nature non exécutoire à l’importance de leur contenu. Une telle exception ne doit pas donner lieu à des manoeuvres politiques sous la forme d’une non-application de règles jugées "indésirables", soit parce qu’elles sont considérées comme contraires aux intérêts nationaux, soit parce qu’elles enfreignent des valeurs progressistes, soit enfin, parce qu’elles sont tenues pour suspectes par un juge au plan national du simple fait de leurs origines. » with F. Francisconi (in enforcing International Human Rights in Domestic Courts; 1997: THE HAGUE. Martinus Nijhoff, 8.

2. La Commission Inter-Américaine s’est attirée le respect de tous du fait des lois d’amnistie promulguées par le Gouvernement uruguayen : il avait été estimé que ces lois étaient valables et légitimes par rapport à la loi nationale et à la Constitution et qu’elles
avaient été approuvées par la majorité démocratique lors d’un référendum… Il convient de noter qu’il n’appartient pas à la Commission de se prononcer sur la légalité nationale ou sur la constitutionnalité des lois nationales. Cependant, l’application de la Convention et l’examen des effets juridiques d’une mesure législative, à caractère juridique ou de toute autre nature, pour autant qu’elle a des effets compatibles avec les droits et garanties énoncés dans la Convention ou dans la Déclaration américaine, sont de la compétence de la Commission. Ce qu’il faut en déduire, toutefois, c’est que la Commission a le devoir de « donner son avis ou de faire des recommandations aux gouvernements, de formuler et élaborer, en vue de servir de base à l’adoption de textes législatifs par les gouvernements africains, des principes et règles qui permettent de résoudre les
problèmes juridiques relatifs à la jouissance des droits de l’homme et des peuples et des libertés fondamentales … et d’interpréter toute disposition de la présente Charte Africaine… » (article 45).

3. Voir le Commentaire Général du Comité des Droits de l'Homme des Nations Unies no. 18 (XXXVII/1989) pp. 103-106 pour une discussion plus approfondie sur la non-discrimination dans le cadre du Pacte International sur les Droits Civils et Politiques.

4. Voir le commentaire Général du Comité des Droits de l'Homme des Nations Unies no. 25/XXXVII/1996 où il est dit que "Des personnes qui sont autrement éligibles pour se porter candidats aux élections ne devraient pas en être exclues en raison des exigences insoutenables et discriminatoires comme l'éducation ; la résidence ou la descendance ou l'appartenance politique…" (para 15, p. 127).